I OSK 2731/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Monika Nowicka NSA Jolanta Rudnicka Protokolant: asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 90/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2019 r. oddalił skargę P. S.A. w W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego zmianę bądź uchylenie wraz z decyzjami organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania: a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia skarżącej przedmiotową nieruchomością; b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 kpa przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w których wyniku wystąpienia powinna zostać uchylona; 2) art. 134 § 4 ppsa wobec faktu, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że winien to uczynić; 3) art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2018 r. poz. 1311), dalej: ustawa komercjalizacyjna, przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu poprzednika prawnego skarżącej, co do której nie legitymował się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymował się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy komercjalizacyjnej, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego skarżącej; 4) art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.), dalej: ugg, przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że grunty, które w dniu wejścia w życie tej ustawy znajdowały się w posiadaniu poprzednika prawnego skarżącej przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa; 5) art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 z późn. zm.) w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2152) przez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że poprzednik prawny skarżącej gospodarował wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie poprzednika prawnego skarżącej stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w jego dyspozycji w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" oraz środki nabyte przez poprzednika prawnego skarżącej w toku jego dalszej działalności; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła wprawdzie wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd pierwszej instancji wadliwie zastosowały wskazane przepisy ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd pierwszej instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy jest kwestia możliwości stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w S., obręb B., oznaczonego jako działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że w myśl art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustanowienie użytkowania wieczystego na wspomnianych gruntach mogło nastąpić wyłącznie w sytuacji, w której spełnione zostały wszystkie przesłanki określone tym przepisem. Oznacza to, że niespełnienie, którejkolwiek z tych przesłanek wykluczało możliwość zastosowania zacytowanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo odnotował to Sąd pierwszej instancji, sporna nieruchomość została skomunalizowana z dniem 27 maja 1990 r., co znalazło swoje potwierdzenie w decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. Oznacza to, że sporna nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, co uniemożliwia stwierdzenie ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. W konsekwencji powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy komercjalizacyjnej okazał się niezasadny. W rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostawały przepisy art. 80 (art. 87 według pierwotnej numeracji) ugg oraz innych aktów normatywnych, z których obowiązywaniem skarżąca wiąże swoje prawo do spornej nieruchomości. Z punktu widzenia art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej dla możliwości ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego istotne było jej posiadanie, przy czym nie miało znaczenia, na jakiej podstawie doszło do ustanowienia tego posiadania, chyba że posiadanie wynikało z dokumentu o przekazaniu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Ta ostatnia forma wyłączała bowiem możliwość zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy o komercjalizacji. W rozpoznawanej sprawie posiadanie spornej nieruchomości przez skarżącą i jej poprzednika prawnego nie było kwestionowane, a przyczyną odmowy ustanowienia na niej użytkowania wieczystego wynikało z faktu komunalizacji spornej nieruchomości przed datą istotną z punktu widzenia art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 80 ugg oraz zarzutu naruszenia art. 16 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o przedsiębiorstwach państwowych. Jednocześnie za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 134 § 4 ppsa. W pierwszej kolejności należy bowiem odnotować, że art. 134 ppsa złożony jest jedynie z dwóch paragrafów, w związku z czym niemożliwe było uchybienie przez Sąd pierwszej instancji nieistniejącemu przepisowi ustawy. Przyjmując jednakże, że treść zapisu tego zarzutu wskazująca na określoną podstawę prawną stanowi oczywistą omyłkę pisarską i uwzględniając treść uzasadnienia do tego zarzutu, wskazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, uwzględnił istnienie przepisów prawnych, z których skarżąca wywodziła swoje prawa do spornej nieruchomości i przeanalizował ich wpływ na rozpoznawaną sprawę. Tym samym nie sposób zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd ten nie wyszedł poza zakres zarzutów skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ponownie podkreślenia w tym miejscu wymaga, że z uwagi fakt, że sporna nieruchomość na dzień 5 grudnia 1990 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa tytuł prawny, który doprowadził skarżącą (jej poprzednika prawnego) do posiadania tej nieruchomości, nie ma znaczenia dla możliwości stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości. W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie został ustalony prawidłowo i jest zgodny z zakresem okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. Jak wskazano powyżej, w rozpoznawanej sprawie okolicznością przesądzającą o braku możliwości stwierdzenia ustanowienia z mocy prawa użytkowania wieczystego na spornej nieruchomości był fakt, że nieruchomość ta z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowić własności Skarbu Państwa, co wyłączało możliwość zastosowania art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie można było uwzględnić argumentacji skarżącej o powstaniu w przeszłości po stronie jej poprzednika prawnego zarządu sporną nieruchomością. Istnienie zarządu faktycznego wiążące się z posiadaniem tej nieruchomości nie miało w sprawie znaczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki dotyczącej właściciela nieruchomości, na której miało powstać prawo użytkowania wieczystego. Argumentacja ta mogłaby być przedmiotem rozważań organów oraz sądów administracyjnych w przypadku, gdyby przedmiotem rozpoznawanej sprawy było stwierdzenie prawidłowości dokonania komunalizacji spornej nieruchomości, a nie odmowy stwierdzenia powstania z mocy prawa użytkowania wieczystego. Zaznaczyć dla porządku w tym miejscu należy, że w ramach rozpoznawanej sprawy nie może dojść do wzruszenia decyzji komunalizacyjnej z [...] stycznia 2013 r. Nie stanowi ona bowiem przedmiotu postępowania w rozpoznawanej sprawie i została wydana w odrębnym postępowaniu, co wyklucza zastosowanie art. 135 ppsa. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 kpa, należy wskazać, że zgodnie z art. 127 § 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. W tym miejscu należy zaznaczyć jedynie, że organem pierwszoinstancyjnym w rozpoznawanej sprawie był wojewoda, tj. organ inny od wskazanego w art. 127 § 3 kpa. Przepis ten zatem nie znajdował w ogóle zastosowania w sprawie. Z kolei art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa określają, jakie rodzaje orzeczeń może wydać organ odwoławczy, a art. 107 § 1 kpa wskazuje na elementy składowe decyzji administracyjnej. Przepisy powołane w tym zarzucie nie pozostają zatem w takiej zależności, aby na ich podstawie można było zrekonstruować normę prawną, która mogła zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji przez nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej. Powołanie przez autora skargi kasacyjnej szeregu przepisów w omawianym zarzucie czyni wątpliwym, jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi, i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność tego zarzutu. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie została także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej ograniczył się do powołania na bliżej niesprecyzowane wady decyzji przemawiające za jej uchyleniem, nie wskazując żadnych konkretnych uchybień, których miały dopuścić się organy administracji publicznej orzekające w rozpoznawanej sprawie. Z uwagi na powyższe zarzut ten nie może zatem odnieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.