I OSK 2730/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 2254/18 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2254/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 października 2018 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego na k.m. 1, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m², dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania: a) art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki uwłaszczenia PKP S.A. przedmiotową nieruchomością, b) art. 138 § 1 pkt 1 i 2, w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia 9 sierpnia 2018 r. znak [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu, pomimo tego, że decyzja zawiera istotne wady, w wyniku wystąpienia których powinna zostać uchylona, 2. art. 134 § 4 p.p.s.a. - wobec faktu, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawa prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo, iż winien to uczynić; II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - prawa materialnego: 1. art. 200 oraz art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu - poprzez błędne zastosowanie przejawiające się uznaniem, że decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu gruntem nie stanowi dowodu na istnienie zarządu, 2. art. 80 ustawy o gospodarce gruntami - poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, iż grunty, które w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, 3. art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych - poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo państwowe, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodziły środki będące w dyspozycji przedsiębiorstwa państwowego PKP w dniu wejścia w życie Ustawy o PP PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP wtoku jego dalszej działalności, 4. art. 34 oraz 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji PKP - poprzez błędne zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem, że nieruchomość będąca własnością Skarbu Państwa, a znajdująca się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP, co do której przedsiębiorstwo państwowe PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tej nieruchomości w formie prawem przewidzianej i nie legitymowało się nimi do dnia wykreślenia tego przedsiębiorstwa z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stała się z dniem wejścia w życie ustawy o PKP, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca Spółka wnosiła o zmianę, względnie uchylenie, zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wraz z zasadzeniem zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wnosiła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 200 i art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, art. 80 "ustawy o gospodarce gruntami", art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" i art. 34 oraz art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" a także na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 107 §1, § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 134 § 4 p.p.s.a. W ocenie składu orzekającego, zarzuty te okazały się nieuzasadnione a przede wszystkim w części nie zostały one nawet poprawnie sformułowane. Tymczasem, po to w przypadku sporządzania skargi kasacyjnej ustawodawca ustanowił przymus adwokacko-radcowski ( art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby zapewnić m. in. formalną poprawność konstrukcji tego rodzaju pisma procesowego. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym, który cechuje wysoki stopień sformalizowania (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011 r. str. 595). Ponieważ zaś – jak wyżej wspomniano - zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony we wskazanym wyżej przepisie art. 183 § 1 p.p.s.a., powoduje, że Sąd ten nie ma możliwości rozpoznawania sprawy w jej całokształcie a jedynie w granicach zawartych w zarzutach skargi kasacyjnej, to przytoczenie zarzutów kasacyjnych musi być określone w sposób dokładny. W skardze kasacyjnej należy zatem podać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.), a co oznacza, iż jako zarzut kasacyjny trzeba wskazać: konkretny przepis prawa, nazwę aktu, w którym się on znajduje oraz miejsce publikacji tego aktu a także precyzyjne wyjaśnić, na czym – w ocenie autora skargi kasacyjnej – polegało w danym przypadku uchybienie przez zaskarżony wyrok konkretnemu przepisowi i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż przyjęta w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania przepisu. Przedmiotowa skarga kasacyjna, jak wyżej wspomniano, nie spełnia w pełni tych wymogów przede wszystkim w odniesieniu do zarzutów prawa materialnego. Jako jeden z tego rodzaju zarzutów wymieniono (cyt.) "art. 80 Ustawy o gospodarce gruntami", tymczasem taka ustawa nigdy nie funkcjonowała ani nie funkcjonuje w polskim porządku prawnym. Ponadto istniała wprawdzie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która zawierała artykuł 80, ale artykuł ten zawsze składał się z kilku ustępów. W związku z tym nawet, gdyby przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał w tym w tym przypadku na myśli w/w ustawę z 1985 r., to obowiązkiem jego było dokładne wskazanie określonej jednostki redakcyjnej powyższego artykułu, którego treść normatywną czynił przedmiotem zarzutu. Dodać tez trzeba, że artykuł 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości podlegał kilkukrotnej nowelizacji. Pierwotnie artykuł ten dotyczył kwestii odszkodowawczych a następnie od dnia 10 kwietnia 1991 r. treść jego uległa całkowitej zmianie, gdyż regulacja w nim zawarta odnosiła się do kwestii związanej z gruntami państwowymi. Nadto, kolejną nowelizacją, która weszła w życie z dniem 23 listopada 1994 r. (Dz. U. Nr 123, poz. 601), artykuł 80 omawianej ustawy otrzymał również dodatkowy ustęp, tj ust. 1a. Analogiczna sytuacja zachodziła w odniesieniu do zarzutu opartego na art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 34 ustawy dnia 8 września 2000 r zawsze składał się i nadal się składa z czterech ustępów a w związku z tym należało w skardze kasacyjnej wskazać dokładnie ten przepis, który - zdaniem autora skargi – został w niniejszym przypadku naruszony. Artykuł natomiast 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami składa się z pięciu ustępów, a te z kolei dzielą się na jeszcze mniejsze jednostki. Ponadto podkreślić też trzeba, że opierając zarzuty kasacyjne na przepisach ustaw szczególnych obowiązkiem skarżącej było wskazanie miejsca publikacji tych ustaw, gdyż – jak wyżej to zasygnalizowano – ustawy te były wielokrotnie nowelizowane. W zaistniałej zatem sytuacji odniesienie się przez skład orzekający do tak wadliwie skonstruowanej skargi kasacyjnej mogło być jedynie fragmentaryczne. Przede wszystkim zauważyć należy, że nietrafnie skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu, iż oddalając skargę na opisaną na wstępie decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 8 października 2018 r. naruszył w sposób istotny art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., bo nie dostrzegł, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w postaci przepisów: art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 107 § 1 k.p.a. Wspomnianą wyżej decyzją, Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 9 sierpnia 2017 r. o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. - przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego na k.m. 1, obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m², dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...], gdyż wprawdzie z treści tej księgi wynikało, że działka nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa na podstawie Traktatu Wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r. oraz ustawy sejmowej z dnia 14 lipca 1920 r. i z dnia 16 czerwca 1922 r., ale brak było dowodu, iż grunt ten znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych w Warszawie (obecnie Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie) w okresie przed dniem 5 grudnia 1990 r. Polskie Koleje Państwowe legitymowały się bowiem tylko decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 30 marca 1987 r. o ustaleniu opłaty rocznej za zarząd. Nie posiadały natomiast decyzji o oddaniu w/w nieruchomości w zarząd. Tymczasem – jak podkreślał Minister - decyzja o ustaleniu wspomnianej opłaty nie mogła być uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie PKP prawa zarządu, bo mimo, iż decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością została wymieniona wśród dokumentów stanowiących dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu (§ 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu), to jednocześnie orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazuje, że tego rodzaju rozstrzygnięcie (mające charakter faktyczny) nie jest wystarczającym dowodem ustanowienia zarządu w sensie prawnym, który mógł powstać jedynie zgodnie z art. 38 ust. 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe oznaczało zatem, że decyzja o naliczeniu aktualizacji opłat należnych z tytułu zarządu mogła być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Ponadto jak wskazywał Minister, grunt obejmujący m. in. działkę nr [...]o pow. [...] m², stanowił pas drogowy ul. [...] w [...], czyli ulicy należącej do kategorii dróg gminnych (vide: pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia 12 lipca 2013 r.). Tym samym Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa a z poglądem tym zgodził się Sąd Wojewódzki. Stanowisko to podziela również skład orzekający. Przedmiotowe postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem PKP S.A. w Warszawie z dnia 22 grudnia 2005 r. o stwierdzenie prawa wieczystego użytkowania gruntów Skarbu Państwa (dz. nr [...]) i prawa własności fragmentów określonych linii kolejowych wraz z urządzeniami znajdującymi się na tym gruncie. Kwestie te reguluje art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przewidując, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Jak z powyższego zatem wynika, słusznie zarówno organy, jak i Sąd Wojewódzki podkreślały, że warunkiem wydania decyzji pozytywnej w tym zakresie jest pozostawanie danej nieruchomości w zarządzie wnioskującej o jej wydanie państwowej lun komunalnej osoby prawnej. Zasadnie także Sąd Wojewódzki, powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99, opub. w OTK 1999 r. nr 7, poz. 159) i z dnia 9 kwietnia 2002 r. (sygn. akt U 10/00 (opub. w OTK 2001 r. nr 3, poz. 55), przyjął, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne bowiem rozumienie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) w powyższym zakresie oznaczałaby niezgodność jego przepisów z delegacją ustawową zawartą, w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tego rodzaju pogląd jest przy tym poglądem jednolicie przyjmowanym i utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministarcyjnymi i pogląd ten podziela także skład orzekający. Wprawdzie bowiem w/w wyrok z dnia 22 listopada 1999 r. Trybunał Konstytucyjny dotyczył stwierdzenia prawa użytkowania nieruchomości na rzecz spółdzielni, ale poglądy zawarte w tym wyroku bez wątpienia należało odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził bowiem, że (cyt.): "Decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest więc tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania; ma charakter konstytutywny. W przypadku gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe". Z tych zatem powodów zarzuty kasacyjne oparte na art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. nie mogły odnieść spodziewanego skutku. Odnosząc się do zarzutów opartych na art.16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, w których skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji błędne ich zastosowanie przejawiające się nieuwzględnieniem faktu, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu oraz, że z przepisów prawa wynika, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również, że mienie przedsiębiorstwa państwowego PKP stanowiło wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, wyjaśnić należy, iż problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu przez Przedsiębiorstwo Państwowe Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa w sposób określony w art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Z punktu widzenia zaś rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają wywody zawarte w uzasadnieniu w/w uchwały. Wynika z nich bowiem, że choć w okresie czasu poprzedzającym wydanie tejże uchwały w niektórych orzeczeniach składy orzekające, odwołując się do regulacji prawnych o wymiarze już historycznym, wywodziły, że na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, w brzmieniu jednolitym ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. Nr 43, poz. 312), przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" uzyskało z mocy ustawy zarząd powierniczy, który następnie uległ przekształceniu w zarząd poprzez skreślenie użytych w tekście przedwojennym słów "powierniczy", to jednak wspomniane rozporządzenie Prezydenta RP z 1926 r. zostało w całości uchylone przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 5, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. Ustawa o kolejach nie zawierała zaś żadnych postanowień w zakresie określenia tytułu prawnego do nieruchomości posiadanych przez PKP; w szczególności nie potwierdzała prawa zarządu tego przedsiębiorstwa do jakichkolwiek gruntów, z czego – uznając koncepcję racjonalnego ustawodawcy – należało wyprowadzić wniosek, że nie było intencją ustawodawczą utrzymanie tego prawa. W powyższej uchwale podkreślone również zostało, że analiza przepisów, regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych. Uchwalona w dniu 27 sierpnia 1989 r. ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, nie zawierała bowiem żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 cyt. ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Także przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy, w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Z kolei ustawa z dnia 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) w art. 16 także nakazywała uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa zaś z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" przewidywała, że PKP wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 tej ustawy). W art. 15 ust. 1 tej ostatniej ustawy, przewidziano prawo PKP do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. – t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1727, obecnie Dz.U. z 2017 r.poz. 2117 ze zm.), również używającej (art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych. Jednocześnie przy tym w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., jak również w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2018 r. (sygn. akt I OPS 5/17) przesądzone przy tym zostało, że pojęcie "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem. Ponadto w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca przewidział w ustawie komercjalizacyjnej z 2000 r., iż powstająca PKP S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). Takie nieruchomości, jako niemogące być przedmiotem wkładu niepieniężnego do spółki PKP PLK S.A. miały być oddawane tej spółce przez PKP S.A. do odpłatnego korzystania na podstawie umowy, zgodnie z przytoczonym przepisem. Tego rodzaju nieruchomości miały być ponadto niezwłocznie wniesione do PLK S.A. po uregulowaniu stanu prawnego (art. 17 ust. 6 ustawy). Wprawdzie w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP, przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r., ale ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego do takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Zatem skoro data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego, określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej – oznaczało to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2005 r. sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Podkreślenia też w tym miejscu wymaga, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 lutego 2018 r. ( sygn. akt I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brak jest podstaw, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, ponieważ przyznane początkowo (na podstawie w/w rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r.) Przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" prawo zarządu do zarządzanego przez to Przedsiębiorstwo majątku, z dniem uchylenia, ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach, przepisów w/w tego rozporządzenia, wygasło, to zarzuty kasacyjne oparte na art.16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" w zw. z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych nie zasługiwały na uwzględnienie. Niewątpliwie bowiem zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a ponadto - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. Odnosząc się natomiast do zarzutu opartego na art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji "Polskie Koleje Państwowe", wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią tej ustawy, grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Grunty te nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające (...). Jak przesądził jednak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (sygn. akt K 30/03, OTK-A 2005/4/35), uwłaszczenie PKP, dokonywane w tym trybie, nie może odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa tj. na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r. a więc 10 lat wcześniej niż możliwe stało się uwłaszczenie PKP na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. W przypadku jednak braku wykazania się przez PKP prawem zarządu w stosunku do danego gruntu, grunt taki podlega komunalizacji z mocy samego prawa. Taka sytuacja zachodziła zaś w niniejszej sprawie, zwłaszcza, że sporny grunt stanowił fragment pasa drogowego drogi publicznej, tym samym więc, zarzuty oparte na przepisach ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji (...) nie były trafne. Przedstawiona wyżej wykładnia prawa materialnego czyniła jednocześnie nieuzasadnionym zarzut oparty na art. 134 § 4 p.p.s.a. Zarzuty bowiem skarżącej, iż Sąd Wojewódzki nie poszukiwał (choć powinien) przepisów, z których miałoby wynikać dla niej istnienie prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej działki gruntu, nie miały racji bytu. W rezultacie, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.