I OSK 272/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 292/22 w sprawie ze skargi N.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 292/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] lutego 2022 r. znak [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła N.M., zastępowana przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.; dalej: u.ś.r.) przez błędną wykładnię, ograniczoną do literalnego brzmienia powołanego przepisu i braku uwzględnienia, że rezultaty wykładni językowej nie dają się pogodzić z wartościami i celami, jakiemu służy instytucja świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji uznaniu, że skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Wniesiono również o przyznanie wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną skarżącej kasacyjnie w ramach prawa pomocy, które to nie zostało uiszczone w całości ani w części. Jednocześnie zrzeczono się rozprawy. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego (nie podnosząc zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywodzonych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), co oznacza, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania należało uznać za prawidłowo ustalony. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się kwestią ustalonych okoliczności faktycznych. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Sporządzający skargę kasacyjną zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię, ograniczoną do literalnego brzmienia powołanego przepisu i braku uwzględnienia, że rezultaty wykładni językowej nie dają się pogodzić z wartościami i celami, jakiemu służy instytucja świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przypomnieć, że w myśl art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (dalej: u.o.w.r.s.p.z.), jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 41 ust. 2 u.o.w.r.s.p.z. stanowi, że rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. W art. 41 ust. 1 tej ustawy mowa jest natomiast o małżonkach lub osobie niepozostającej w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, z zastrzeżeniem art. 55 i 58. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną dla niepełnosprawnego bratanka P.A. w myśl definicji zawartej w art. 41 ust. 2 u.o.w.r.s.p.z. Okoliczność ta nie była przez skarżącą kwestionowana. Ten właśnie fakt wyłącza ją z kręgu osób uprawnionych do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W powołanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r.). Należy zauważyć, że zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ust. 1 (Dz. U. z 2003 r. poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy, świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. W każdej z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. Zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809), powoływanej dalej jako "k.r.o.", obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, Nr 10, poz. 151), jak wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 i 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r. Wykładnia taka nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP Niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń, spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem, powołując się na wymóg prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia omawianego przepisu nakazuje przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Wskazać jeszcze trzeba, że jeżeli przepis ustawy wymienia wprost osoby, które mogą otrzymać dane świadczenie, to nawet jeżeli wykluczenie z tego wykazu innych podmiotów może budzić wątpliwości, to uzupełnienie kręgu osób uprawnionych jest rzeczą ustawodawcy. Wobec tego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.