I OSK 2709/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: NSA Mariola Kowalska NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.W., D.K., E.R., E.W., J.S., K.O., K.W., M.Z. i W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1508/18 w sprawie ze skargi S.W., D.K., E.R., E.W., J.S., K.O., K.W., M.Z. i W.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2019 r. oddalił skargę S.W., D.K., E.R., E.W., J.S., K.O., K.W., M.Z. i W.W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli skarżący, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie: 1) art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, oraz w związku art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez ich błędną wykładnię i zastosowanie polegające na braku wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego sprawy i w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego i prawnego niezgodnego ze stanem rzeczywistym, tj. wadliwe ustalenie, że w decyzjach poprzedzających prawidłowo ustalono powierzchnię nieruchomości, za którą wypłacono odszkodowanie, stawkę za metr kwadratowy oraz adresatów decyzji poprzedzających, a tym samym prawidłowo ustalono odszkodowanie wypłacone na podstawie decyzji poprzedzających i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia; 2) art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), dalej: ustawa wywłaszczeniowa, przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 8 ust. 9 tej ustawy w zw. z § 1 zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z dnia 21 stycznia 1974 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej przez jego niezastosowanie i ustalenie, że nie jest wymagane złożenie przez poprzednich właścicieli wniosku o objęcie wywłaszczeniem całej nieruchomości, które to naruszenie miało charakter rażący, art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej przez jego niewłaściwe zastosowanie; 4) art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji poprzedzających wydanych bez podstawy prawnej lub rażąco naruszających prawo, tj. decyzji, w której wadliwie ustalono powierzchnię nieruchomości, za którą wypłacono odszkodowanie, stawkę za metr kwadratowy oraz adresatów decyzji poprzedzających, a tym samym nieprawidłowo ustalono odszkodowanie; 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz 151 ppsa przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów postępowania przed Ministrem w toku postępowania przed tymi organami; 6) art. 3 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 6 i 7 kpa, tj. wadliwe i wybiórcze wykonywanie funkcji kontrolnej; 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 8 ust. 8 i 9 ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy Mokotów z 21 stycznia 1974 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy i niewłaściwe przyjęcie, że odszkodowanie określone w decyzjach poprzedzających odpowiada prawu przez błędne uznanie stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa dotyczy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 1974 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z [...] maja 1974 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] i ul. [...], grunty tabeli likw. Nr [...] byłej wsi [...] o pow. 3 ha 4 497 m2, która została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i z dniem jego wejścia w życie przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że kontrolowane postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczych z 1974 r., a zatem zaliczane jest do nadzwyczajnych trybów postępowania stanowiących wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, że przesłanki warunkujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji muszą podlegać interpretacji ścisłej i niedopuszczalne jest ich rozszerzanie poza zakres wynikający z wykładni językowo-gramatycznej. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wyłącznie w przypadku wykazania wystąpienia którejkolwiek z kwalifikowanych wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji nie jest możliwe, jeżeli w toku postępowania ustalone zostanie, że decyzja objęta tym postępowaniem jest wprawdzie dotknięta wadami, ale nie można ich uznać za wady wymienione we wskazanym powyżej przepisie. Mając powyższe na uwadze, należy odnotować, że podstaw nieważności decyzji odszkodowawczych autor skargi kasacyjnej upatruje w błędnym określeniu wielkości nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu w związku z objęciem wywłaszczeniem tzw. resztówki bez wymaganego wniosku właścicieli, błędnym określeniu adresatów decyzji oraz zastosowaniu nieprawidłowej stawki odszkodowania. Odnosząc się do kwestii błędnego określenia powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, należy ponownie wskazać, że decyzje z 1974 r. nie były decyzjami wywłaszczeniowymi, ale odszkodowawczymi, na co prawidłowo zwracał uwagę Sąd pierwszej instancji. Wynika to z faktu, że sporna nieruchomość została w całości objęta działaniem dekretu z 1945 r. W sprawie tej nie doszło zatem do wywłaszczenia poszczególnych (niektórych) działek składających się na tę nieruchomość na cele publiczne. Cała bowiem nieruchomość z dniem wejścia w życie dekretu przeszła na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa i to z tym zdarzeniem związana była konieczność ustalenia odszkodowania przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o odszkodowaniach jak za nieruchomości wywłaszczone. W rozpoznawanej sprawie nie doszło zatem do (obok działek przeznaczonych na inwestycje publiczne) bezwnioskowego, a zatem w ocenie autora skargi kasacyjnej wadliwego, wywłaszczenia pozostałej części spornej nieruchomości, tj. części nieprzeznaczonej na cele publiczne, która utraciła dla dotychczasowych właścicieli (ich następców prawnych) znaczenie gospodarcze. Część ta, podobnie jak części zajęte na cele publiczne, przeszła bowiem z mocy przepisów dekretu na własność podmiotu publicznego, co nie wymagało wniosku dotychczasowych właścicieli o "dowywłaszczenie resztówki". Tym samym należy uznać, że w postępowaniu odszkodowawczym jako podstawę do ustalenia odszkodowania prawidłowo przyjęto powierzchnię całej nieruchomości, a nie jedynie powierzchnię działek przeznaczonych ściśle na cele publiczne, a zatem ta okoliczność nie może przemawiać za stwierdzeniem nieważności decyzji odszkodowawczych z 1974 r. Za okoliczność taką w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogła zostać uznana także kwestia błędnego określenia funkcji pierwotnych właścicieli gruntu, za który ustalono odszkodowanie. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, który wskazał, że sporna nieruchomość została nabyta przez pierwotnych właścicieli od ich ojca jako wydzielone części gospodarstwa rolnego, co wskazuje na fakt, że przejęciu na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa podlegały dwie odrębne nieruchomości, a nie jedna, objęta współwłasnością w częściach równych, ale fakt ten nie miał wpływu na określenie wartości odszkodowania. Wpływu tego, co należy podkreślić, nie wykazał również autor skargi kasacyjnej. Należy wyjaśnić, że o rażącym naruszeniu przepisów prawa, tj. istnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, na którą powołuje się autor skargi kasacyjnej, świadczy nie tylko oczywiste naruszenie przepisu o jasnej treści. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych elementem istotnym rażącego naruszenia prawa jest powstanie skutków społeczno-ekonomicznych, które nie dają się pogodzić z zasadami państwa praworządnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1339/21, z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2490/19, czy z 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1956/21). Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie wykazano, że wadliwe określenie funkcji właścicielskich pierwotnych właścicieli spornego terenu miało wpływ na wysokość określonego odszkodowania, to nie sposób stwierdzić powstania skutków społeczno-ekonomicznych decyzji odszkodowawczych z 1974 r. wskazujących na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zauważyć należy, że fakt ewentualnego pominięcia w postępowaniu odszkodowawczym A.U. nie może być traktowany jako rażące naruszenie przepisów prawa. Okoliczność niezawinionego przez stronę nieuczestniczenia w postępowaniu stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. przesłankę konkurencyjnego trybu nadzwyczajnego, który nie może być wymiennie stosowany z trybem wskazanym w art. 156 § 1 kpa. Przechodząc do oceny kwestii związanych ze stawką za metr kwadratowy powierzchni stanowiącą podstawę ustalenia odszkodowania, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 8 ust. 8 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunt w mieście określa się według następujących zasad: jeżeli wywłaszczeniu podlega całość gruntu, odszkodowanie ustala się za: obszar równy działce normatywnej przyjętej w danej miejscowości i strefie na wybudowanie domu jednorodzinnego wolno stojącego w wysokości 5-10% kosztów wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego w zależności od rodzaju miasta i położenia gruntu (pkt 1 lit. a), pozostały obszar – najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej (pkt 1 lit. b). Jednocześnie zgodnie z art. 8 ust. 9 tej ustawy wysokość stawki odszkodowania za grunty wymienione m.in. w art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. b, położone na określonych obszarach, ustala naczelnik powiatu na podstawie wytycznych wojewody. W rozpoznawanej sprawie takie ustalenie nastąpiło zarządzeniem nr 7 Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Mokotów z dnia 21 stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu, w którym dokonano określenia cen za 1 m2 wywłaszczonych gruntów rolnych ornych oraz odrębnie stanowiących użytki zielone z uwzględnieniem okoliczności czy wywłaszczony grunt stanowił wyłączne źródło utrzymania dla ich właścicieli oraz w podziale na klasy bonitacyjne gruntów. Odnotować jednakże należy, że wskazane powyżej regulacje dotyczą ustalenia odszkodowania w przypadku wywłaszczenia, do którego w rozpoznawanej sprawie nie doszło. Przepisy te znajdują natomiast odpowiednie zastosowanie do odszkodowania m.in. za grunty rolne objęte zakresem zastosowania dekretu z 1945 r., jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej (por. art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej). Należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej prawidłowo podniósł, że stosowanie odpowiednie nie oznacza stosowania przepisów wprost i może ono obejmować bezpośrednie zastosowanie przepisu, do którego odsyła przepis odsyłający, zastosowanie go z modyfikacją lub odstąpienie od jego zastosowania. Sytuacja taka powoduje zatem, że na gruncie przepisów odsyłających może dojść do ich odmiennych wykładni, przy czym wykładnie te mogą okazać się zasadne i logiczne. W sytuacji takiej nie można zatem stwierdzić wydania decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych rażąco nie można naruszyć przepisu prawa znajdującego zastosowanie nie bezpośrednio, ale w wyniku stosowania wykładni prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1559/19). Przepis wymagający dokonania szerszej wykładni niż językowo-gramatyczna nie jest przepisem jasnym, którego naruszenie jest oczywiste. Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony, jako rażące naruszenie prawa nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową wobec zmiany podejścia interpretacyjnego, albo gdy inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 153/19). W rozpoznawanej sprawie za modyfikacją sposobu ustalenia odszkodowania i odstąpienia od stosowania stawki określonej dla gruntów klasy I przemawia fakt, że sporna nieruchomość (nieruchomości) nie została wywłaszczona w trybie przepisów ustawy wywłaszczeniowej, ale przeszła na własność gminy, a następnie Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z 1945 r. Dekret ten wprawdzie zawierał odrębne regulacje dotyczące przyznania odszkodowania za przejęte nieruchomości, ale od dnia wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej w przypadku nieruchomości, których poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po 5 kwietnia 1958 r., tj. po dacie wejścia w życie ustawy, brak było podstaw do stosowania dotychczasowych rozwiązań. Odnotować przy tym należy, że w sprawie niezależnie od nieustalenia dokładnej daty pozbawienia następców prawnych pierwotnych właścicieli użytkowania nieruchomości nie ulega wątpliwości, że nastąpiło ono już po wejściu w życie ustawy wywłaszczeniowej, co daje podstawę do zastosowania przewidzianych w niej rozwiązań. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro zawarta w ustawie wywłaszczeniowej regulacja dotycząca zasad ustalania odszkodowania odnosiła się do nieruchomości wywłaszczonych, to brak było podstaw do przyjęcia, że może ona zostać zastosowana wprost do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie dekretowym. Zasady ustalania odszkodowania za takie nieruchomości zostały bowiem wprost przewidziane w przepisach dekretu bez konieczności stosowania rozwiązań pozadekretowych. Powyższe oznacza to, że uzasadnione jest zastosowanie art. 8 ust. 8 i 9 ustawy wywłaszczeniowej w zw. z art. 53 ust. 1 tej ustawy do nieruchomości podlegających dekretowi z 1945 r. z modyfikacją, a nie wprost. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie stawki odszkodowania odmiennej od stawki przewidzianej dla gruntów klasy I nie może przesądzać o rażącym naruszeniu przepisów prawa. Dekret ten wprawdzie zawierał odrębne regulacje dotyczące przyznania odszkodowania za przejęte nieruchomości, ale od dnia wejścia w życie ustawy wywłaszczeniowej w przypadku nieruchomości, których poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po 5 kwietnia 1958 r., tj. po dacie wejścia w życie ustawy, brak było podstaw do stosowania dotychczasowych rozwiązań. W świetle powyższych ustaleń, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie dopatrzył się naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej mogących świadczyć o ich rażącym naruszeniu. W konsekwencji powyższego kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie miała charakteru wybiórczej i wadliwej. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji oddalił skargę na rozstrzygnięcie Ministra. W związku z argumentem skargi kasacyjnej dotyczącym zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań niezwiązanych z zarzutami sformułowanymi w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należy wyjaśnić, że w odróżnieniu od Naczelnego Sądu Administracyjnego wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zakresem zarzutów zawartych w skardze i mają obowiązek wydać rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy (por. art. 134 § 1 ppsa). Wyrazem spełnienia tego obowiązku, a zatem przeprowadzenia kompletnej, a nie fragmentarycznej czy wyrywkowej kontroli, jest zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wywodów wykraczających poza zarzuty sformułowane w skardze. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.