I OSK 2706/19

Dnia 18 stycznia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/18 w sprawie ze skargi G. N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 października 2017 r. nr DO.8.6613.979.2016.MG w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.N. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 października 2017 r., nr DO.8.6613.979.2016.MG, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, wyrokiem z 5 marca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 8/18, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła G.N., zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), rażące naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej "k.p.a."), w związku z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17, poz.70 ze zm.) - dalej "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", polegające na błędnym uznaniu, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] – Urzędu Spraw Wewnętrznych z 30 kwietnia 1961 r.. Nr S.W.S. II w 1/72/60, o przyznaniu J.T. odszkodowania w wysokości [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] oznaczoną jako parcela nr [...] o powierzchni [...]: - mimo, iż wydając to orzeczenie, organ wywłaszczający nie przeprowadził osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania, do czego był zobowiązany przepisem art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., wedle którego przeprowadzenie takiej rozprawy miało charakter obligatoryjny, i zdaniem Sądu stanowi to wprawdzie bez wątpienia naruszenie tego przepisu, jednakże to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego, - opierając swoje rozstrzygnięcie na błędnej wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa", poprzez wprowadzenie do wyjaśnienia treści tego przepisu pojęcia, nie - wyjaśniającego jego rzeczywistej treści, - lecz pojęcia z zakresu faktu (niewykazanie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji istotnego wpływu na wynik sprawy faktu nieprzeprowadzenia osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania), a także, nade wszystko, - art. 153 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późniejszymi zmianami), przez nieuwzględnienie w ocenie postępowania nadzorczego prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa pominięcia przez organ nadzoru uwzględnienia oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 321/14, tym samym także nieuwzględnienie przez Sąd tej oceny, dotyczącej przede wszystkim tego, iż "organy administracji ponownie rozpoznając sprawę powinny także, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zbadać prawidłowość wysokości przyznanego właścicielce nieruchomości odszkodowania, z uwzględnieniem faktu, że ustalono je grunt o powierzchni [....] wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1960 r. sprostowanej postanowieniem z grudnia 1962 r., w którym to postanowieniu wskazano, że faktycznemu wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni [...] a w szczególności, pominięcie przez Sąd : - jakiejkolwiek oceny działania Ministra w zakresie oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania przyznanego spadkobiercom właścicielki nieruchomości uwzględniającego fakt zmiany wielkości tej nieruchomości jeszcze przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego, a tym samym nie uwzględnienia przez organ oceny prawnej i zalecenia zawartego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 321/14, - faktu, iż organ odwoławczy rozpatrujący odwołanie od orzeczenia odszkodowawczego, mimo bezspornego dysponowania wiedzą na temat zmiany wielkości wywłaszczonego gruntu, co przekładało się bezpośrednio na wielkość przyznanego odszkodowania, nie uwzględnił przepisu art. 120 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 1960 r. Nr 30, poz.168), tj. w jego ówczesnym brzmieniu, który w tym przypadku obligował organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego jej rozpatrzenia przez organ wywłaszczający, gdyż ustalenie odszkodowania w wysokości uwzględniającej zmianę wielkości wywłaszczonego gruntu wymagało sporządzenia nowej opinii szacunkowej i przeprowadzenia osobnej rozprawy odszkodowawczej, a także - przyjęcie przez Sąd dla wyrażenia swojej oceny, sprzecznych z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, faktów mających zasadnicze znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 21 czerwca 1965 r., znak D.1076/KW/63, załatwiającej odwołanie od orzeczenia odszkodowawczego określającego nieprawidłową wysokość odszkodowania za grunt mniejszy od rzeczywiście wywłaszczonego, faktów dotyczących przede wszystkim zmiany wielkości wywłaszczonej nieruchomości i które bezspornie wskazują na wiedzę organu odwoławczego w tym zakresie. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. - naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, w części dotyczącej prawidłowości decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 21 czerwca 1965 r., znak D.1076/KW/63, które pomija pełną ocenę działań organu nadzoru w aspekcie obowiązku uwzględnienia przez niego wszystkich ocen prawnych i zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 12 grudnia 2014 r., oraz zawiera błędną ocenę własną podjętą z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i sprzecznie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 120 § 1 pkt 1 k.p.a. - w jego pierwotnym brzmieniu, - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o błędne uznanie, iż decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 października 2017 r., nr DO.8.6613.979.2016.MG, nie naruszyła przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., mimo iż Sąd dokonał nie tylko błędnej wykładni tych przepisów, lecz pominął w swej ocenie ich wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędnym uznaniem, iż nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. W związku z powyższymi zarzutami skarżąc kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie wyroku uchylającego decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 17 października 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 21 czerwca 1965 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - Urzędu Spraw Wewnętrznych z 30 kwietnia 1961 r. o przyznaniu J.T. odszkodowania w wysokości [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w [...] oznaczoną jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m2, bądź 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a nadto 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta [...], wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Zasada ta nie ma jednak bezwzględnego charakteru. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpoznane łącznie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 12 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 321/14, stwierdził: "Gdyby analiza dokumentów zebranych w sprawie prowadziła do wniosku, że wycena biegłych rzeczoznawców miała miejsce, a rozprawa odszkodowawcza połączona była z rozprawą wywłaszczeniową, należałoby z kolei ocenić czy przeprowadzenie postępowania w takim trybie – z pominięciem wyznaczenia osobnej rozprawy odszkodowawczej w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy- stanowiło naruszenie przepisu wskazanej ustawy w sposób rażący. Organy administracji ponownie rozpoznając sprawę powinny także, z zachowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zbadać prawidłowość wysokości przyznanego właścicielce nieruchomości odszkodowania, z uwzględnieniem faktu, że ustalono je za grunt o powierzchni [...] wymieniony w decyzji wywłaszczeniowej z dnia 12 grudnia 1960 r. sprostowanej postanowieniem z grudnia 1962 r., w którym to postanowieniu wskazano, że faktycznemu wywłaszczeniu podlegał grunt o powierzchni [...]." Z powyższego wynika, że obowiązkiem Sądu I instancji było sprawdzenie, czy organy ponownie rozpatrując sprawę po ww. wyroku WSA w Warszawie z 12 grudnia 2014 r. powinny: i) dokonać oceny, czy przeprowadzenie postępowania w takim trybie – z pominięciem wyznaczenia osobnej rozprawy odszkodowawczej w rozumieniu art. 22 ust. 2 ustawy stanowiło naruszenie przepisu wskazanej ustawy w sposób rażący oraz ii) zbadać prawidłowość wysokości przyznanego właścicielce nieruchomości odszkodowania. Sąd I instancji wskazał, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu 30 listopada 1960 r. oraz że nie przeprowadzono osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania. Sąd podzielił jednak stanowisko organu, iż art. 22 ust. 2 (po nowelizacji art. 23 ust. 2) ustawy jest przepisem o charakterze procesowym, zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej powinna zostać wykazana okoliczność, że naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organy dokonały zatem oceny ww. zagadnienia i Sąd I instancji zaakceptował ocenę organów, że naruszenie art. 22 ust. 2 (po nowelizacji art. 23 ust. 2) ustawy miało miejsce, jednakże naruszenie to nie miało charakteru naruszenia prawa w sposób rażący. Skarżąca kasacyjnie zarzuca, że Sąd I instancji dopuścił się rażącego naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wprowadzeniu do wyjaśnienia treści tego przepisu pojęcia nie wyjaśniającego jego rzeczywistą treść, lecz pojęcia z zakresu faktu (niewykazanie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji istotnego wpływu na wynik sprawy faktu nieprzeprowadzenia osobnej rozprawy nad ustaleniem odszkodowania). Należy wyjaśnić, że wymóg ten nie wynika z wykładni art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ale z utrwalonej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą naruszenie przepisu postępowania jedynie wówczas może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa, gdy jego naruszenie skutkuje tym, że przepis będący podstawą decyzji został zastosowany w taki sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie tylko nie mógł powstać na gruncie tego przepisu, ale jego powstanie urąga zasadom demokratycznego państwa prawa (wyrok NSA z 17 marca 2022 r., I OSK 1054/21). Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. należy zatem uznać za niezasadny. Sąd I instancji wypowiedział się również co do drugiej z powyższych kwestii wskazanych w ww. wyroku WSA w Warszawie z 12 grudnia 2014 r. Wskazał mianowicie, że z akt sprawy nie wynika, aby organ II instancji faktycznie przed rozstrzygnięciem sprawy wiedział o dokonanym sprostowaniu. Załączone do skargi pismo z 3 marca 1965 r. informujące organ odwoławczy o zmianie powierzchni, w ocenie Sądu I instancji jedynie stwarza domniemanie, że organ ten faktycznie wiedział o powyższej zmianie. Z zachowanych akt sprawy nie wynika bowiem, czy pismo to wpłynęło i kiedy do organu. Tym samym w ocenie Sądu I instancji sprostowanie powierzchni wywłaszczonej nieruchomości mogło ew. stanowić nową okoliczność nieznaną organowi, który wydał decyzję o odszkodowaniu, co z kolei stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia jej nieważności. Brak jest jednak podstaw do uznania, tak jak domaga się tego strona, iż nieuwzględnienie powyższej okoliczności stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Zasadą jest bowiem, że przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą równocześnie stanowić przesłanek wznowienia postępowania. Wobec powyższego nie można zatem zarzucać Sądowi I instancji, że nie skontrolował, czy organy zastosowały się do wytycznych zawartych w ww. wyroku WSA w Warszawie z 12 grudnia 2014 r. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest zatem niezasadny. Należy w tym miejscu podkreślić, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika jedynie, jakie wymagania powinno spełniać uzasadnienie wyroku. W drodze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionować można jedynie "techniczną kompletność" uzasadnienia, nie zaś prawidłowość merytoryczną, wszakże celowi temu służą zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz poddaje się kontroli instancyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. jest zatem niezasadny. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. został oparty na twierdzeniu, Sąd I instancji błędnie uznał, że organ w zaskarżonej decyzji nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Skoro zarzuty naruszenia ww. przepisów prawa materialnego okazały się niezasadne, to również i zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.