I OSK 270/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 303/17 w sprawie ze skargi Z.H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz ekwiwalentu za czyszczenie umundurowania: 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z.H. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 340 (trzysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 303/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz ekwiwalentu za czyszczenie umundurowania. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z.H., były policjant [...], wniósł o wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie i ekwiwalentu za czyszczenie umundurowania wraz z ustawowymi odsetkami, za okres od dnia 9 grudnia 2008 r. do dnia 5 sierpnia 2015 r., za wyjątkiem okresów, za które te świadczenia były wypłacone. We wskazanym okresie wnioskodawcy został wypłacony równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie za rok zaopatrzeniowy 2008/2009, 2009/2010 i 2014/2015, tj. za okres od dnia 1 kwietnia 2008 r. do dnia 31 marca 2010 r. i od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 31 marca 2015 r. Zatem w ocenie organu należało przyjąć, że żądanie Z.H. dotyczyło wypłaty przedmiotowych świadczeń za okres od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 31 marca 2014 r. i od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 5 sierpnia 2015 r. Komendant Główny Policji, dalej jako "Komendant" decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], odmówił wypłaty przedmiotowych świadczeń i umorzył postępowanie w części dotyczącej żądania zapłaty ustawowych odsetek od tych świadczeń. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący zwrócił się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zmianę rozstrzygnięcia w całości i przyznanie wnioskowanych świadczeń. Komendant decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § i art. 5 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 1960 nr 30 poz. 168 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", art. 42 ust. 5 - 7 i art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016r. poz. 1782 ze zm.), dalej jako "u.p." oraz § 3 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 3 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 279 ze zm.), dalej jako "Rozporządzenie", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Organ uznając wniesiony środek zaskarżenia za niezasadny podniósł, iż w okresie (1) od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 15 sierpnia 2012 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], Z.H. był policjantem zawieszonym w czynnościach służbowych; (2) od dnia 16 sierpnia 2012 r. do dnia 31 marca 2014 r. pozostawał on poza służbą; (3) do służby został przywrócony z mocy prawa na skutek uniewinniającego wyroku Sądu Okręgowego w [...] Wydział Karny z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...], który stał się prawomocny z dniem [...] kwietnia 2014 r.; (4) w okresie od 1 kwietnia 2015 r. do dnia 5 sierpnia 2015 r. nie był policjantem, w związku ze zwolnieniem go ze służby w Policji, które nastąpiło z dniem [...] sierpnia 2014 r. na podstawie rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Organ wskazał, iż równoważnik pieniężny jest zastępczą formą wykonania obowiązku wydania policjantowi bezpłatnego umundurowania, o czym stanowi § 1 Rozporządzenia. Okoliczności, w których nie przyznaje się policjantowi równoważnika, zawiesza się jego wypłatę bądź zobowiązuje policjanta do zwrotu już wypłaconego równoważnika, określają przepisy § 5-7 ww. rozporządzenia. Natomiast kwestię należności przysługujących policjantowi za okres pozostawania poza służbą regulują przepisy art. 42 ust. 5 -7 u.p. przy czym nie mają one zastosowania do wypłaty równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres pozostawania poza służbą. Zatem Komendant stwierdził, że Z.H. nie przysługuje równoważnik pieniężny za okres, którego dotyczy żądanie. Za okres zawieszenia w czynnościach służbowych, które trwało ponad sześć miesięcy i w trakcie którego nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby, równoważnik nie przysługuje, zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. Za okres pozostawania poza służbą równoważnik pieniężny nie przysługuje, stosownie do art. 42 ust. ust. 5 - 7 u.p.. W okresie od dnia 1 kwietnia 2015r. do dnia 5 sierpnia 2015 r. Z.H. nie był policjantem, w związku z tym nie posiada uprawnienia do równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Organ wskazał, iż mając na uwadze charakter świadczenia jakim jest równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie, który jest świadczeniem celowym, mającym umożliwić policjantom nabycie przedmiotów umundurowania niewydanych w naturze, zróżnicowanie stanu prawnego w zakresie uprawnienia do tego świadczenia policjanta wykonującego obowiązki służbowe i niewykonującego obowiązków służbowych, jest w pełni uzasadnione i nie może być uznane za niekonstytucyjne. Natomiast ekwiwalent za czyszczenie umundurowania nie stanowi odrębnego świadczenia i jest wypłacany policjantom jako składnik równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. W zakresie żądania o zapłatę ustawowych odsetek od wnioskowanych świadczeń Komendant stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, ze względu na brak w przepisach prawa materialnego uprawnienia policjanta do odsetek od świadczeń należnych z tytułu stosunku służby. Na powyższą decyzję Z.H. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wypłaty świadczeń, podniósł zarzut wadliwej interpretacji zastosowanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 42 ust 5-7 i art. 70 ust 2 u.p. oraz § 3 ust. 2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 3 i § 7 Rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd I instancji podniósł, że z brzmienia art. 70 ust. 1 i 2 u.p. wynika, iż policjant jest uprawniony do otrzymania bezpłatnego umundurowania, zaś prawo to może zostać zrealizowane w formie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie. Szczegółowe zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia określa Rozporządzenie. W ocenie WSA równoważnik pieniężny, którego integralną częścią jest ryczałt za pranie, jest świadczeniem celowym i przyznawanym jedynie funkcjonariuszom faktycznie pełniącym służbę. Funkcjonariusz Policji niewykonujący czynności służbowych nie zużywa umundurowania, gdyż nosi takowe tylko w czasie pełnienia służy, do czego zobowiązuje art. 60 ust. 1 u.p. Również orzecznictwo sądowe przyjmuje jednolicie, iż rekompensata za umundurowanie może dotyczyć wyłącznie funkcjonariuszy czynnych w służbie. Sąd podkreślił, że w analizowanym przypadku skarżący od dnia 1 kwietnia 2010r. do dnia 15 sierpnia 2012 r., tj. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, był policjantem zawieszonym w czynnościach służbowych na okres dłuższy niż sześć miesięcy. Zatem w tym okresie nie wykonywał służby i zgodnie z powołanymi powyżej przepisami nie nabył prawa do świadczenia ekwiwalentnego za użytkowanie umundurowania. Za faktyczny okres pozostawania poza służbą, do czasu reaktywowania stosunku służbowego na skutek uniewinnienia skarżącego wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] Wydział Karny z dnia [...] września 2013 r. sygn. akt [...], również nie nabył on prawa do przedmiotowego świadczenia, albowiem przepisy pragmatyki służbowej takiej rekompensaty nie przewidują. W tym miejscu Sąd wskazał na treść art. 124 ust. 2 u.p. oraz art. 42 ust. 5 u.p. W kwestii żądania wypłaty ustawowych odsetek za zwłokę w wypłacie skarżącemu równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie za okres zawieszenia w czynnościach służbowych i niezawinionego pozostawania poza służbą, Sąd I instancji podniósł, iż skoro skarżący nie nabył prawa do przedmiotowego świadczenia, to jego wniosek o ustawowe odsetki za zwłokę w nieterminowej wypłacie świadczenia pieniężnego jest bezprzedmiotowy w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Takowy termin wypłaty nie zaistniał. Nie ma więc mowy o wymagalności roszczenia o wypłatę przedmiotowego świadczenia pieniężnego. Uznając, że organ orzekający w sprawie wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, nieobarczone przy tym istotnymi wadami procesowymi, które mogłyby by mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, WSA w Warszawie oddalił skargę. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie (1) art. 124 ust.2 u.p. w zw. z art. 70 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 100, art. 42 ust. 5-7 u.p. w zw. z par. 1, par. 2 ust. 1, par. 3 uSt.2 i 3, par. 6 ust. 1 pkt 3, i par. 7 Rozporządzenia oraz (2) naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 151 i 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." - poprzez przyjęcie przez sąd, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona w całości. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcie o kosztach za instancję odwoławczą. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację prawną zawartą w zarzutach skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wskazał, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W ocenie NSA, zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art.151 i 150 p.p.s.a., polegający na przyjęciu przez sąd I instancji, iż skarga administracyjna nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna zostać oddalona w całości, nie mógł być uznany za prawidłowo sformułowany. W orzecznictwie NSA podkreśla się, że przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż są to przepisy wynikowe (blankietowe) i ta ich właściwość sprawia, że na stronie skarżącej, chcącej powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji nałożona została powinność powiązania tych przepisów z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji (vide wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10, wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 563/11 niepublikowane). Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianymi zarzutami naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art.151 i 150 p.p.s.a., jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Skarga kasacyjna w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przepisów, które osobno, jak i w powiązaniu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, nie mogła zatem odnieść skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). Dodać także należy, że art.150 p.p.s.a. w ogóle nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Przepis ten zawiera bowiem podstawę prawną i wskazuje sposób rozstrzygnięcia przez sąd w sprawach skarg na inne akty lub czynności, o których mowa w art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tymczasem przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym był akt indywidualny - decyzja administracyjna, o której mowa w art.3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Zatem zarzucanie Sądowi I instancji, który nie stosował tego przepisu, a nawet nie mógł go zastosować w danej sprawie, jest oczywiście bezzasadne. Także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który ma charakter ustrojowy i wskazuje jedynie, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być decyzja administracyjna, jest całkowicie nieuzasadniony. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Jako niezasadny należało uznać też zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 124 ust.2 u.p. w zw. z art. 70 ust 1 i 2, art. 60 ust. 1, art. 100, art. 42 ust. 5-7 u.p. w zw. z § 1, § 2 ust. 1, § 3 ust.2 i 3, § 6 ust. 1 pkt 3, i § 7 Rozporządzenia. Zarzut ten w istocie jest niezrozumiały, albowiem nie jest wiadomym w jaki sposób WSA w Warszawie przepis ten naruszył. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że, jak wynika z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną oprzeć można na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną powinien wyjaśnić jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. W związku z tym, stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika powinna określić, czy naruszenie to nastąpiło przez błędną wykładnię lub jego niewłaściwe zastosowanie. W pierwszym przypadku należy wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 5 czerwca 2006 r., I OSK 24/06, CBOSA; 16 października 2014 r., I FSK 1574/13, LEX nr 1598115). Należy także podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem w skardze kasacyjnej nie określono w ogóle formy naruszenia ww. przepisów, ani też nie zakwestionowano ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Dlatego, w ocenie NSA, brak jest warunków do merytorycznego ustosunkowania się do tak postawionego zarzutu. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.