I OSK 2678/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1435/19 w sprawie ze skargi R.Ł. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2019 r. nr GK-II.7221.201.2019 w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1435/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.Ł. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z [...] listopada 2019 r. nr GK-II.7221.201.2019 w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Rzeszowskiego z [...] września 2019 r. nr PODGIK.4200.3.10.2019 w części orzekającej o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów w odniesieniu do działki [...] (pkt I); w pozostałej części oddalił skargę (pkt II); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył R.Ł., zastępowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w części, tj. w punkcie II. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez jego niezastosowanie w realiach przedmiotowej sprawy, a mianowicie: • art. 24 ust. 2a i pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 276 ze zm.) – zwane dalej: "p.g.k" – w zw. z § 44 pkt 2 i § 37 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – zwane dalej: "e.g.i.b." na skutek braku ustalenia przebiegu granic działki nr [...] poprzez przeprowadzenie pomiarów terenowych, w sytuacji kiedy dotychczasowe pomiary w ocenie skarżącego mogły zostać dokonane w sposób błędny, albowiem wskutek transformacji punktów granicznych z układu "[...]" na układ "[...]" zmniejszeniu uległa wyłącznie powierzchnia działki nr [...] – z jednoczesnym zachowaniem dotychczasowych powierzchni działek z nią graniczących, a w tym – działki nr [...] (dodatkowo mając na uwadze okoliczność, że modernizacji uległa wyłącznie częściowa granica działki nr [...], tj. po stronie wsi [...] oraz że nie dokonano weryfikacji szerokości pasa drogowego znajdującego się na działce nr [...]), a zatem ww. zmiana nie znalazła swojego odzwierciedlenia w odpowiedniej modyfikacji powierzchni nieruchomości sąsiednich – co, w opinii skarżącego, ostatecznie rzutować może na ustaleniu właściwych powierzchni działek nr [...] i [...]; 2. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a poprzez brak dokonania wszechstronnej kontroli zaskarżonej decyzji i błędne uznanie, że słuszne są ustalenia organów co do obliczania powierzchni działki nr [...] i zastąpienia w tym zakresie poprzedniego wpisu 0,16 ha aktualnym wpisem 0,146 ha, bez jednoczesnej weryfikacji, czy dokonane pomiary punktów granicznych zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy – w sytuacji kiedy dokonanie ponownych pomiarów skutkowało zmniejszeniem wyłącznie powierzchni działki nr [...], z zachowaniem dotychczasowej powierzchni pozostałych nieruchomości z nią graniczących (a w tym działki nr [...]) – co w ocenie skarżącego powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w odpowiednich modyfikacjach powierzchni działek sąsiednich, zaś nieprecyzyjne ustalenie powierzchni nieruchomości nr [...] ostatecznie rzutować może na obliczeniu prawidłowych powierzchni działek [...] oraz [...]; • art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do przesłanek, na bazie których Sąd pierwszej instancji uznał, że mniejsza powierzchnia działki nr [...] wynosząca 0,146 ha – w stosunku do poprzednio wyliczonej powierzchni wynoszącej 0,16 ha – jest skutkiem precyzyjniejszych pomiarów punktów granicznych, bez jednoczesnego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, na bazie jakich konkretnie przesłanek Sąd uznał, że uprzednie dane geodezyjne były nieprecyzyjne i wymagały korekty – co w konsekwencji utrudnia zweryfikowanie zasadności powyższych ustaleń. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w punkcie II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie od organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnicy postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego została oddalona. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzut dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego jest powiązany z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, dlatego zostaną one rozpatrzone łącznie. Należy przypomnieć, że umową z 28 marca 1988 r., zawartą w formie aktu notarialnego nr Rep. [...], M. i S.Z. sprzedali A. i R.Ł. działkę nr [...] o pow. 0,16 ha. Skarżący wniósł o wprowadzenie zmiany w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] gm. [...] poprzez "przywrócenie do stanu poprzedniego granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] tj. do stanu sprzed 1987 r. z dnia zakupu działki nr [...]". Organy ustaliły, że w dniu 25 kwietnia 1994 r., geodeta uprawniony A.C. zgłosił w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Rzeszowie wykonaną na zlecenie Gminy [...] pracę geodezyjną – rozgraniczenie działki nr [...] i [...] między innymi z działką nr [...]. Operat techniczny (zasób bazowy) włączono do zasobu ewidencji gruntów w dniu 1 lutego 1996 r. pod nr [...]. W protokole granicznym spisanym w dniu 12 lipca 1994 r. znajdują się podpisy A.Ł. i R.Ł., którzy nie zgłosili zastrzeżeń co do przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...], a nr [...] wynikającej z przeprowadzonych czynności rozgraniczeniowych. Operat techniczny zawiera także akt ugody również podpisany przez ww. strony. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Rzeszowie z [...] grudnia 1994 r. nr G-I-60110/3/4/94 umorzono postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów wsi [...] jako działki nr [...] i [...] nalężącymi do Gminy [...] m.in. z działką nr [...], stanowiącą własność A.Ł. i R.Ł. Sąd I instancji wskazał, że protokół graniczny i ugoda zawarta przed geodetą są ostatnimi dokumentami noszącymi walor ostateczności, które wraz z dokumentacją geodezyjną były podstawą wprowadzenia danych do ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do granicy działki nr [...] i nr [...]. Skarżący nie przedstawił żadnych nowych (aktualnych) dokumentów, na podstawie których można by było prowadzić zmiany na mapie ewidencyjnej. Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2b p.g.k. aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje: 1) w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie: a) przepisów prawa, b) wpisów w księgach wieczystych, c) prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, d) ostatecznych decyzji administracyjnych, e) aktów notarialnych, ea) aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, f) zgłoszeń budowy budynku, zawiadomień o zakończeniu budowy budynku oraz zgłoszeń rozbiórki budynku, o których mowa odpowiednio w art. 30, art. 54 oraz art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, g) wpisów w innych rejestrach publicznych, h) wniosku zainteresowanego podmiotu ewidencyjnego i wskazanej w tym wniosku dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jeżeli wnioskowana zmiana obejmuje informacje gromadzone w ewidencji gruntów i budynków dotyczące nieruchomości znajdujących się w wyłącznym władaniu wnioskodawcy albo wnioskodawców; 2) w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Zgodnie z § 44 pkt 2 e.g.i.b. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, należy do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji. Zgodnie z § 36 e.g.i.b. przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: 1) w postępowaniu rozgraniczeniowym; 2) w celu podziału nieruchomości; 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów; 4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości; 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej; 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków; 7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji; 8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych. Przepis § 37 e.g.i.b. stanowi w ustępie 1, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic (ustęp 2). Z powyższych przepisów wynika, że aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje co do zasady na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych może nastąpić w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic, ewentualnie w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, dopiero wówczas, gdy brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 e.g.i.b. lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne. Przenosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że skarżący we wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie wskazał dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z której wynikałaby konieczność aktualizacji informacji. Podstawy takiej nie mogły stanowić dokumenty archiwalne, w tym sporządzony w 1987 r. operat techniczny geodety H.B. Skarżący nie podważył przy tym wiarygodności danych zawartych w ewidencji. Jak bowiem wskazał Sąd I instancji, podstawą wprowadzenia danych do ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do granicy działki nr [...] i nr [...] były protokół graniczny i ugoda zawarta przed geodetą wraz z dokumentacją geodezyjną. Zgodnie z art. 31 ust. 4 zd. drugie p.g.k. ugoda zawarta w postępowaniu rozgraniczeniowym przed geodetą posiada moc ugody sądowej. Ma ona w istocie postać umowy, do której stosuje się poza przepisami art. 917 i 918 k.c. ogólne przepisy prawa cywilnego dotyczące zawarcia umowy, w tym odnoszące się do wad oświadczenia woli. Nie jest to więc ugoda "administracyjna" w rozumieniu art. 114-122 k.p.a. Skoro tak - to nie podlega (bo nie może podlegać) ona kontroli ani organu administracji, ani sądu administracyjnego (wyrok NSA z 30 czerwca 2004 r., OSK 496/04). Mówiąc inaczej, ani organy administracji ani sąd administracyjny nie mogą samodzielnie przyjąć, że dane wprowadzone do ewidencji gruntów i budynków w wyniku zawarcia ugody przed geodetą nie są wiarygodne. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie porównania przebiegu granicy z dokumentami archiwalnymi stanowiłoby bezprawną ingerencję w spór graniczny i naruszałoby powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) ustaloną ugodą zawartą przed geodetą. Sąd I instancji trafnie wskazał, że pole powierzchni działki gruntu jest pochodną jej granic, a nowe obliczenia w tym zakresie nie oznaczają zmiany granic, lecz wynikają z precyzyjniejszych pomiarów punktów granicznych. Zaznaczył przy tym, że w toku przeprowadzonej w 2012 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] do określenia przebiegu granicy między dz. [...] i [...] wykorzystano dane z wyżej powołanego rozgraniczenia. Skoro do obliczenia powierzchni działki nr [...] w toku postępowania modernizacyjnego wykorzystano współrzędne punktów granicznych zawarte w operatach technicznych sporządzonych w ramach postępowania rozgraniczeniowego, to wynik tego obliczenia, odmienny od wcześniejszych obliczeń powierzchni tej działki dokonanych na podstawie tych samych współrzędnych punktów granicznych, nie może świadczyć o zmianie przebiegu granic, a jedynie o różnicy precyzji obliczeń powierzchni działki. Skoro nie miała miejsca zmiana granic działki nr [...], to zmiana powierzchni tej działki nie mogła wiązać się ze zmianą powierzchni którejkolwiek z działek sąsiednich. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).