I OSK 2661/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 11/23 w sprawie ze skargi S.S. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie bonifikaty 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz S.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2023 r. sygn. akt I SAB/Wa 11/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie bonifikaty 1. stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2021 r. o udzielenie bonifikaty miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku; 3. przyznał od Prezydenta [...] na rzecz S.S. sumę pieniężną w kwocie [...] złotych; 4. zasądził od Prezydenta [...] na rzecz S.S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 30, 33-35 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Prezydent [...], reprezentowany przez r. pr. [...], zaskarżając wyrok I SAB/Wa 11/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. prawa materialnego: art. 7 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2023 r. poz. 904, dalej upuw lub ustawa przekształceniowa), przez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że opłata z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny; 2. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1-4 ppsa przez błędne zastosowanie, pomimo, że sprawa (skarga) nie podlegała kognicji sądów administracyjnych; b. "art. p.p.s.a." przez uwzględnienie skargi w części dotyczącej bezczynności, w sytuacji, gdy postępowanie winno być umorzone w całości. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionych zarzutów (k. 44-45v akt sądowych). S.S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wedle norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem, że skarżący był reprezentowany w postępowaniu przed WSA przez innego pełnomocnika; zrzekł się rozprawy przy rozpoznaniu kasacji (k. 58-58v akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, zm. poz. 1705, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku pierwszej instancji. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24. 11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Dlatego zarzut naruszenia "art. p.p.s.a." (pkt 2.b zarzutów skargi kasacyjnej), jako niewskazujący konkretnego przepisu, nie nadawał się do rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie powołano się na obie podstawy kasacyjne. Zarzuty z pierwszej (art. 174 pkt 1 ppsa) podstawy kasacyjnej zostały skonstruowane niestarannie. Autor skargi kasacyjnej wskazuje jako wzorzec kontroli "[...] art. 7 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2023 r. poz. 904) [...]", gdy tymczasem ustawa ta została uchwalona dnia 20 lipca 2018 r. i w dacie wyrokowania Sądu I instancji obowiązywała w brzmieniu Dz.U. z 2022 r. poz. 1495, zm. poz. 2666. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że w sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji sąd administracyjny orzeka, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (wyrok NSA z 6.10.2000 r. IV SA 105/00, aprobowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 344, uw. 2). Błąd we wskazaniu daty uchwalenia relewantnej ustawy (uchwalonej w dniu 20 lipca 2018 r.) jawi się jako oczywista omyłka, bowiem "dnia 31 stycznia 2019 r." uchwalono ustawę z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2019 r. poz. 270), która zawiera jedynie 6 artykułów. Owa niestaranność nie stanowiła o niemożności rozpoznania zarzutu (uchwała I OPS 10/09). Zaskarżony wyrok Sąd I instancji wydał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 oraz art. 161 § 1 pkt 3 ppsa (w punktach 1, 2 i 3 sentencji wyroku); o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (w punkcie 4 sentencji wyroku), wyraźnie wskazując podstawy rozstrzygnięcia (s. 2-5 uzasadnienia wyroku). Ponieważ przedmiotem kontroli Sądu I instancji była bezczynność organu w zakresie innych niż określone w pkt. 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [...] oraz do postępowań, do których mają zastosowania przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 ppsa w zw. z art. 7 ust. 7 i 8 pkt 2 uppw). Na Prezydencie jako właściwym organie ciążył bowiem obowiązek poinformowania właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: 1) po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3 [...], 2) w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady [...] - w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7 (art. 7 ust. 8 uppw). Początek biegu tego czternastodniowego terminu to dzień [...] sierpnia 2021 r. (prezentata organu na wniosku skarżącego z [...] sierpnia 2021 r. (w błędnie nieponumerowanych aktach administracyjnych). Sąd I instancji trafnie wskazał, że jedyną czynnością podjętą w sprawie przez organ i to po wniesieniu skargi, było skierowania do skarżącego pisma z [...] stycznia 2023 r., merytorycznie załatwiającego wniosek ([bezsporne - k. 14 akt sądowych - uw. NSA] co skutkowało umorzeniem postępowania w punkcie 2 sentencji wyroku (art. 161 § 1 pkt 3 ppsa), zatem skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ciążącego na Prezydencie jako organie właściwym obowiązku poinformowania właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty po uwzględnieniu właściwej bonifikaty. Wskazane jako wzorce kontroli art. 7 ust. 1, 2 i 8 upuw okazały się nietrafne, a rozważania dotyczące cywilnoprawnego charakteru opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nierelewantne. Kontrolowana sprawa na bezczynność, spełniająca wymogi art. 3 § 2 pkt 9 ppsa, należy do spraw sądowoadministracyjnych, do rozpoznawania których powołane są sądy administracyjne. Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 9 ppsa. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 2 i art. 3 § 1 i 2 pkt 1-4 ppsa okazał się niezasadny (pkt 2.a zarzutów skargi kasacyjnej). Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), uwzględniając wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem za II instancję, który nie prowadził sprawy w I instancji (360 zł).