I OSK 2660/20

Dnia 29 czerwca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/20 w sprawie ze skargi R. S. na bezczynność Wójta Gminy D. w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie: Wyrokiem z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Rz 33/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Wójta Gminy D. w sprawie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków zobowiązał Wójta Gminy D. do przekazania wniosku skarżącego R. S. z 13 marca 2020 r. do właściwego organu niezwłocznie po zwróceniu przez Sąd akt sprawy, stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od Wójta Gminy D. na rzecz skarżącego R. S. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy D., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, zarzucił: I. obrazę przepisów prawa materialnego, to jest art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, poprzez jego naruszenie i błędne niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy jak wynika z dyspozycji cytowanego przepisu, obowiązki związane z prostowaniem wydawanych aktów własności ziemi czy stwierdzeniem ich prawomocności należą do kompetencji organów gminy (por. wyrok WSA z 29 marca 2006 r., IV SA/Wa 2403/05, oraz postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., II OW 2/10), a zatem w tym stanie rzeczy przesłanie Wniosku R. S. w przedmiocie "wprowadzenia zmian w operacie gruntów i budynków" do Starosty K. było całkowicie bezzasadne - mając przy tym na uwadze fakt, iż sprawy związane z aktami własności ziemi weszły do właściwości organów gminy i nie należą, ani też nigdy nie należały do zadań zakresu administracji rządowej - dlatego też w rozpatrywanym przypadku nie doszło do bezczynności Organu - Wójta Gminy D., a tym bardziej z rażącym naruszeniem prawa; II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 ust 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym pominięciu, że sprawy z wniosku R. S. były rozpatrywane w postępowaniach administracyjnych, które kończyły się prawomocnymi wyrokami WSA w Rzeszowie, a dot. spornego i kwestionowanego aktu własności ziemi, którego zmiany/ujawnienia/poprawy domaga się ustawicznie Wnioskodawca, a jakim to dokumentami dysponuje od lat Gmina D., a poprzez to Sąd I Instancji dopuścił się naruszenia obowiązku kompleksowego zgromadzenia materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż Organ Wójt Gminy D. pozostawał w bezczynności; 2. art. 145 § 1 ust 1 lit c p.p.s.a. poprzez odstąpienie od zasady wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w postaci dokumentacji jaką dysponuje Gmina Dzikowiec w ramach podziału swoich zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy; 3. art. 145 § 1 ust 1 lit c p.p.s.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy oceny dowolnej, w szczególności poprzez zakwestionowanie okoliczności i dowodów wykazywanych przez skarżącego oraz środków dowodowych na ich potwierdzenie; 4. art. 145 § 1 ust 1 lit c p.p.s.a., poprzez pominiecie, iż w przedstawionym powyżej stanie faktycznym i prawnym przedmiotowa skarga złożona przez R. S. na bezczynność organu jawi się jako całkowicie bezzasadna, a zatem winna ona zostać oddalona przez Sąd I Instancji; 5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów, w tym z dokumentów, jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi przez Sąd I Instancji. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o: - o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 04 sierpnia 2020 r., sygn. akt. I SAB/Rz 33/20 w przedmiocie stwierdzenia bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, oraz na tej podstawie zobowiązanie Wójta Gminy D. do przekazania akt sprawy następnie do właściwego organu tj. Starosty. - o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm prawem przepisanych. -- o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; o zwolnienie skarżącego z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych w całości, albowiem nie jest on w stanie ich pokryć bez żadnego uszczerbku. Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego. Pomimo multiplikacji zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że dotyczą one dwóch zasadniczych kwestii. Tak więc istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zasadności stwierdzenia przez Sąd I instancji bezczynności organu oraz zobowiązania organu do przekazania wniosku skarżącego z 13 marca 2020 r. do właściwego organu niezwłocznie po zwróceniu przez Sąd akt sprawy. Skarżący kasacyjnie uważa, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności, a ponadto nie ma podstawy do przekazywania wniosku skarżącego do innego organu, ponieważ wniosek dotyczy sprawy z zakresu właściwości Wójta Gminy D. Na wstępie należy wskazać, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował ustalenia Sądu I instancji, że R. S. wzywany kilkakrotnie do sprecyzowania swojego wniosku konsekwentnie przyznawał, że jego żądanie dotyczy "poprawnego sporządzenia operatu ewidencji gruntów rolnych". W odpowiedzi na skargę wyjaśnił natomiast, że w dniu 13 marca 2020 r. R. S. złożył wniosek o "poprawne sporządzenie operatu ewidencji gruntów rolnych oraz anulowanie z obrotu prawnego fałszywych aktów własności, wydanych przez organ przestępczy działający w Urzędzie Gminy D.". Pomimo wezwań organu R. S. nie sprecyzował żądania. Wobec powyższego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie pozornie istnieją podstawy do twierdzenia, że R.S. pismem z 13 marca 2020 r. wystąpił o podjęcie działań w dwóch sprawach. Jedną z nich jest sprawa określona przez wnioskodawcę jako "anulowanie z obrotu prawnego fałszywych aktów własności". Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w sprawach tego rodzaju organem właściwym jest organ gminy – w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy D.. Niewskazanie przez R. S. aktu własności, którego dotyczy ten wniosek, czyni niemożliwym określenie przedmiotu sprawy. Należy zatem uznać, że w istocie rzeczy podanie R. S. nie zawiera żądania, które zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. jest obligatoryjnym elementem podania. Skutkiem nieusunięcia tego braku pomimo wezwania organu jest pozostawienie podania bez rozpoznania w myśl art. 64 § 2 k.p.a. Drugą sprawą, której dotyczy pismo R. S. z 13 marca 2020 r., jest sprawa "poprawnego sporządzenia operatu ewidencji gruntów rolnych". W sprawie tej organem właściwym jest właściwy miejscowo starosta, bowiem zgodnie z art. 7d ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 276) prowadzenie powiatowego zasobu ewidencyjnego i kartograficznego, w tym prowadzenie ewidencji gruntów i budynków należy do zadań starosty. Z okoliczności sprawy przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania, niezakwestionowanych przez stronę skarżącą kasacyjnie, wynika, że organ wzywał R. S. do sprecyzowania żądania odnośnie "anulowanie z obrotu prawnego fałszywych aktów własności ziemi", co oznacza, że organ nie dopatrzył się braków formalnych w podaniu w zakresie żądania dotyczącego "poprawnego sporządzenia operatu ewidencji gruntów rolnych". Przywołać w tym miejscu należy art. 66 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go, że odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania. Wątpliwości organu co do treści żądania R. S. zawartego w piśmie z 13 marca 2020 r. uzasadniały wezwanie go do sprecyzowania żądania i powstrzymanie się od innych działań. W sytuacji natomiast, gdy organ uzyskał jasność do co przedmiotu żądania R. S. i okazało się, że pismo R. S. z 13 marca 2020 r. należy uznać za zawierające jedynie żądanie "poprawnego sporządzenia operatu ewidencji gruntów rolnych", to organ zgodnie z dyspozycją art. 65 § 1 k.p.a. powinien niezwłocznie przekazać podanie R. S. z 13 marca 2020 r. do organu właściwego (właściwego miejscowo starosty), zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Skoro zaś Wójt Gminy D. tego nie uczynił, to zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności oraz zobowiązał go do przekazania wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2020 r. do właściwego organu. Organ w odpowiedzi na skargę nadmienił, że na wniosek R. S. prowadzone było uprzednio postępowanie w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki w Akcie Własności Ziemi z 26 marca 1974 r. znak L[...] które zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 930/19, oddalającym skargę w całości. Okoliczność ta miałaby znaczenie w rozpoznawanej sprawie w przypadku ustalenia, że pismo R. S. z 13 marca 2020 r. dotyczy właśnie tego aktu własności ziemi. W takim przypadku można byłoby postawić organowi zarzut bezczynności. Prawomocne rozstrzygnięcie w tej sprawie stanowiłoby bowiem przeszkodę dla ponownego wszczęcia postępowania w sprawie prawidłowości tego aktu własności ziemi. Wójt Gminy D. winien wówczas wydać na podstawie art. 61a k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie. Skoro jednak skarżący nie wskazał tego aktu własności ziemi ani w piśmie z 13 marca 2020 r., ani w odpowiedzi na wezwania organu do sprecyzowania żądania, to fakt prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sprostowania przywołanego aktu własności ziemi nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę Sądu I instancji co do pozostawania organu w bezczynności. Nie widać również podstaw do kwestionowania zobowiązania organu do przekazania wniosku skarżącego z dnia 13 marca 2020 r. do właściwego organu. Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.