I OSK 266/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Piotr Przybysz Protokolant asystent sędziego Marek Szwed-Lipiński po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2019r., sygn. akt VII SA/Wa 1025/19 w sprawie ze skargi A.J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2019r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok wraz z zaskarżonym postanowieniem i poprzedzającym je postanowieniem Wojewody [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A.J. kwotę 1 037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 września 2019 r. oddalił skargę A.J. na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie legalności i zgodności z prawem użytkowania ul. [...] w K. Po wpłynięciu wniosku skarżącego Wojewoda Wielkopolski zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że z uwagi na charakter sprawy nie może być ona załatwiona w ustawowym terminie i przedłużył termin jej załatwienia. Następnie zwrócił się pismem z 17 maja 2018 r. do Starosty K. o udzielenie informacji dotyczących organizacji ruchu na drodze objętej wnioskiem. Prosił też o przesłanie dwóch ostatnich protokołów z przeprowadzonych na podstawie § 12 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zarządzania ruchem, okresowych kontroli prawidłowości zastosowania, wykonania i utrzymania wszystkich znaków drogowych na ul. [...] w [...]. Na podstawie pisma Starosty ustalił, że ulica [...] nie posiada wprowadzonej stałej organizacji ruchu na podstawie projektu zatwierdzonego przez Starostę K. Zapoznał się też z parametrami drogi na podstawie danych geodezyjnych. W dniu 23 maja wpłynęło do Ministra Infrastruktury ponaglenie skarżącego w związku z przewlekłością postępowania prowadzonego przez Wojewodę Wielkopolskiego. Pismem z dnia 5 czerwca 2018 r. Wojewoda Wielkopolski powiadomił pełnomocnika skarżącego, że po zapoznaniu się z wyjaśnieniami Starosty K. ustalił, iż ulica [...] jest gminną drogą gruntową, na której prowadzone były tylko prace konserwacyjne, tj. profilowanie i uzupełnianie ubytków tłuczniem. Ulica ta nie posiada zatwierdzonego przez Starostę projektu stałej organizacji ruchu. Na skrzyżowaniu ulicy [...] z DK[...] ustawiony jest znak drogowy A-7. Za organizację ruchu na skrzyżowaniu dróg odpowiada Generalna Dyrekcja dróg Krajowych i Autostrad. Powyższe pismo potraktowane zostało przez pełnomocnika skarżącego jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w związku z czym zaskarżone zostało zażaleniem. Zawiadomieniem z dnia 20 lipca 2018 r. Minister Infrastruktury załatwił odmownie skargi A.J. W dniu 31 lipca 2018 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego. Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r. WSA zobowiązał Wojewodę Wielkopolskiego do załatwienia wniosku skarżącego z 26 kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Stwierdził też, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W wyniku powyższego Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, wskazując, że sprawa, o której załatwienie wniósł skarżący, nie jest załatwiana przez organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu materialnoprawnego czy kompetencyjnego, upoważniającego Wojewodę do załatwienia sprawy tego rodzaju w formie decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy to orzeczenie, podtrzymując stanowisko Wojewody w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania i wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wskazanym we wniosku skarżącego. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestie organizacji ruchu drogowego nie są sprawami indywidualnymi rozstrzyganymi w drodze decyzji administracyjnej, co uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w tych sprawach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, polegające na jego zastosowaniu na skutek przyjęcia przez organy obu instancji, że postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa polegające na jego zastosowaniu. Uzasadniając powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie podniósł, że przyczyny odmowy wszczęcia postępowania określone w art. 61a § 1 kpa muszą być oczywiste, w związku z czym nie można odmówić wszczęcia postępowania po podjęciu przez organ dodatkowych ustaleń, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się pozytywne rozpatrzenie wniosku przez wykonanie czynności materialno-technicznej, ale odmowa dokonania takiej czynności powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna okazała się zasadna. Mając na uwadze przedmiot sprawy, należy odnotować, że zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, tj. sytuację, w której podmiot żądający wszczęcia postępowania, nie jest stroną w sprawie oraz sytuację, w której postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn. W zakresie drugiej ze wspomnianych przesłanek orzecznictwo sądów administracyjnych doprecyzowało, że z uwagi na etap wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania inne uzasadnione przyczyny powinny w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wszczęcia postępowania (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19). Powoduje to, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa możliwa jest wyłącznie w sytuacji, gdy istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" jest możliwe do ustalenia bez podejmowania jakichkolwiek czynności wyjaśniających (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 565/20, z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1312/19, czy z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2487/21). Tym samym podjęcie jakichkolwiek czynności w sprawie powoduje, że postępowanie zostało wszczęte, a zatem brak jest możliwości odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności i ustalenia dokonywane przez Wojewodę Wielkopolskiego świadczą ewidentnie o wszczęciu postępowania, co uniemożliwiało wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa. Zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a., jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy organ podjął już w sprawie czynności procesowe zmierzające do merytorycznego jej rozpatrzenia (wyrok WSA w Gdańsku z dnia z dnia 6 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 55/20, LEX nr 2979027). Innymi słowy w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie na wniosek, które polegają m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19, LEX nr 2774566). Umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego, tj. postępowania, w którego ramach doszło do podjęcia czynności procesowych, możliwe jest wyłącznie na podstawie art. 105 § kpa. Jednocześnie należy stwierdzić, że utrzymanie w mocy tego postanowienia rozstrzygnięciem Ministra z [...] kwietnia 2019 r. stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało uznać, że oba zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji, tj. uznając skargę kasacyjną za zasadną, uchylił zaskarżony wyrok, a przyjmując, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2019 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organy zobowiązane będą zbadać czy w sprawie zaszły podstawy do umorzenia wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, czy też w sprawie powinno być wydane innego rodzaju rozstrzygnięcie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.