III SA/Po 147/23

Dnia 6 czerwca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 czerwca 2023 roku sprawy ze skargi U. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej nałożenia obowiązku zapłaty kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem i oszacowaniem wartości pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 597,- zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym postanowieniem z 14 grudnia 2022 r. (nr jak w sentencji) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania U. W. od decyzji Prezydenta Miasta P. (z jego up. wydanej przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P.) z 18 grudnia 2018 r. nr [...] nakładającej na U. W. obowiązek zapłaty kwoty 47.495 zł tytułem kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem wartości pojazdu marki Audi 100 o nr rej. PLN 5154, na podstawie art. 127 § 2 i art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej: K.p.a.), stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że ww. decyzją z 18 grudnia 2018r. Dyrektor ZDM w P. nałożył na U. W. obowiązek zapłaty kwoty 47.495 zł tytułem kosztów związanych z usunięciem, przechowywaniem, oszacowaniem wartości ww. pojazdu. Decyzję, po uprzednim dwukrotnym awizowaniu (jak wynika z adnotacji i pieczątek na kopercie), na podstawie art. 44 K.p.a. doręczono stronie 4 stycznia 2019 r. W aktach znajduje się egzemplarz decyzji z pieczątką i podpisem, że stała się ona ostateczna z dniem 19 stycznia 2019 r. Jak wynika również z akt, organ I instancji ponownie doręczył stronie decyzję 20 kwietnia 2022 r. Od decyzji tej strona 4 maja 2022 r. wniosła odwołanie. W tym stanie faktycznym Kolegium wskazało na wynikający z art. 129 § 2 K.p.a. 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja z 18 grudnia 2018 r. została skutecznie doręczona stronie 4 stycznia 2019 r., o czym świadczą adnotacje i podpisy na kopercie przesyłki. Powoławszy art. 44 § 4 K.p.a. stanowiący o trybie doręczenia zastępczego Kolegium stwierdziło, że skoro ostatnim dniem, z upływem którego doręczenie stało się skuteczne był dzień 4 stycznia 2019 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął stronie 18 stycznia 2019 r. Ta wniosła zaś odwołanie w maju 2022 r. Wprawdzie organ I instancji nie przekazał koperty, w której znajdowało się odwołanie, ani nie umieścił adnotacji o złożenia pisma w siedzibie organu i nie jest możliwe określenie dokładnej daty wniesienia odwołania, to zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że odwołanie wniesiono po upływie ponad 3 lat od doręczenia stronie decyzji. Wyjaśniono, że domniemanie doręczenia stronie decyzji wynikające z art. 44 § 4 K.p.a. stoi w sprzeczności z ponownym wysłaniem decyzji po kilku latach. Jeśli organ uznał, że strona z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono jej prawidłowo decyzji powinien był rozważyć uznanie treści odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesłanie po paru latach tej samej i ostatecznej decyzji, uprzednio skutecznie doręczonej, z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), nie powoduje ponownego rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Przepisom K.p.a. nie jest bowiem znana instytucja kolejnych doręczeń decyzji tym samym podmiotom, a ponowienie doręczenia decyzji nie niweczy skutków pierwszego doręczenia decyzji. Można mu jedynie przypisać charakter informacyjny. Strona nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Należało więc stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. U. W. w skierowanej do Sądu skardze na powyższe postanowienie zarzuciło SKO w P. naruszenie art. 44 § 1-4 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie miało miejsce prawidłowe doręczenie zastępcze, podczas gdy nie doręczono jej decyzji I instancji. Przesyłkę z decyzją skierowano bowiem na nieaktualny adres strony i nie miała ona wiedzy o toczącym się postępowaniu z jej udziałem. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. Podniosła, że warunkiem zastosowania art. 44 K.p.a. jest to, aby adresat pisma mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43 K.p.a. Przepis art. 44 § 4 K.p.a. może być stosowany tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony. W niniejszej sprawie brak jest usprawiedliwienia dla organu II instancji do przyjęcia skutecznego doręczenia zastępczego decyzji z 18 grudnia 2018 r. w dniu 4 stycznia 2019 r. Skarżąca faktycznie nie mieszkała pod adresem doręczenia ww. decyzji, gdyż przeprowadziła się na [...] w [...]. Nie miała w ogóle wiedzy o toczącym się postępowaniu. Świadczy o tym umowa najmu lokalu z 29.0-8.2013 r. zawarta z Miastem P. (zał.). Skarżąca zwróciła uwagę, że organ I instancji zdał sobie sprawę z nieprawidłowego doręczenia swej decyzji i dlatego doręczył ją ponownie pod właściwy adres. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym - na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, do czego uprawniał go przepis art. 119 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: P.p.s.a. przewidujący możliwość rozpoznania sprawy w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie kończące postępowanie administracyjne. Przedmiotem skargi jest zaś postanowienie kończące postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania wydane na podstawie art. 134 K.p.a. W trybie uproszczonym, zgodnie z art. 120 P.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a.). Dlatego skargę należało uwzględnić. Istotą niniejszej sprawy dotyczącej stwierdzenia uchybienia przez stronę terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z 18 grudnia 2018 r, było ustalenie, czy decyzję tę prawidłowo w trybie zastępczym określonym w art. 44 K.p.a. doręczono stronie. Okoliczność ta determinowała bowiem uznanie przez Kolegium, że skarżąca- jak przyjęto - po ponownym doręczeniu jej decyzji I- instancyjnej - uchybiła termin do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 42 § 1 K.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji organu I instancji - Dz. U.z 2018 r. poz. 2096) pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2). W myśl art. 42 § 3 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Przepis art. 43 K.p.a. stanowi natomiast, że w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Przepis art. 44 § K.p.a. określa, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). Jak stanowi zaś art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Na tle powyższych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Musi bowiem istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu, gdzie może je odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi zawierać pełną informację o sposobie poinformowania adresata (por. wyrok NSA z 12 września 2022 r, sygn. akt II OSK 1942/21, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z punktu widzenia doręczenia przez organ pisma stronie istotne znaczenie ma m.in. prawidłowość ustalenia miejsca zamieszkania, a w konsekwencji kierowania korespondencji pod właściwy adres jej zamieszkania. Przez pojęcie mieszkania należy rozumieć rzeczywiste, faktyczne (a nie prawne) mieszkanie adresata. Mieszkaniem takim jest więc każde miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego - a nie wyłącznie krótkotrwałego - pobytu, którego okres jest na tyle długi, że umożliwia on dokonanie doręczeń pism. Warunkiem koniecznym dla zastosowania art. 44 k.p.a. jest to, aby adresat pisma faktycznie mieszkał pod "wskazanym" adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43. Doręczenie, o którym mowa w art. 44 § 4 k.p.a. będzie więc skuteczne wówczas, gdy korespondencja zostanie skierowana na prawidłowy adres strony (por. wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2209/20, dostępny - jak wyżej). Innymi słowy zastosowanie przepisu art. 44 § 4 k.p.a. i uznanie, iż doszło do doręczenia decyzji w sytuacji, gdy strona jej nie odebrała, może nastąpić jedynie wtedy, gdy próbę doręczenia dokonano na właściwy adres zamieszkania strony. Podkreślenia wymaga, iż doręczenie jest w postępowaniu administracyjnym czynnością sformalizowaną, stanowi gwarancję podstawowych praw strony w tym postępowaniu, a jednocześnie chroni organ przed negatywnymi skutkami działań strony zmierzającej do utrudnienia, czy wydłużenia postępowania. Czynność ta powinna więc być dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami. Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej i to bez względu na to, czy czynność tę realizował samodzielnie, czy też zlecał jej wykonanie innym uprawnionym podmiotom, a ich wystąpienie skutkuje niemożnością uznania czynności doręczenia za skuteczną. Adresat pisma nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Przy czym indywidualnie w każdej sprawie winno się badać i oceniać prawidłowość doręczenia stronie decyzji, z uwzględnieniem okoliczności sprawy, w tym zachowania się tak organu, jak i strony oraz ewentualnych skutków procesowych dla strony będącej adresatem decyzji. Podkreślenia wymaga, że przy badaniu prawidłowości doręczenia stronie decyzji należy zachować reguły postępowania, w tym zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) nakazującej organom administracji publicznej stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu wyjaśniającym stanowią zwłaszcza przepisy art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Pierwszy z nich stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu na gruncie wskazanych regulacji uznać należy, iż SKO w P. nazbyt pochopnie, bez oceny akt sprawy i okoliczności pierwotnego i powtórnego doręczenia skarżącej decyzji organu I instancji z 18 grudnia 2018 r. stwierdziło, że skarżąca uchybiła termin do wniesienia odwołania. Jakkolwiek Sąd podziela przyjęty przez organ odwoławczy pogląd, iż ponowne późniejsze doręczenie tej samej decyzji nie czyni nieskutecznym wcześniejszego doręczenia decyzji w trybie art. 44 § 4 k.p.a., gdyż bezskuteczny upływ terminu awizacji prowadzi do ziszczenia się fikcji doręczenia w ostatni jej dzień, to by móc powyższe stwierdzić należy mieć pewność, że z zachowaniem reguł określonych w art. 42 w zw. z art. 44 K.p.a. dokonano pierwotnego doręczenia decyzji w trybie zastępczym. W niniejszej sprawie Sąd pewności takiej nie ma, albowiem Kolegium nie podjęło należytych kroków celem ustalenia, czy doręczenie decyzji Prezydenta Miasta P. z 18 grudnia 2018 r. w trybie art. 44 K.p.a. było prawidłowe (a tym samym skuteczne) w kontekście obowiązku skierowania przesyłki pod właściwy adres zamieszkania strony. Organ odwoławczy ograniczył swe czynności - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia - do sprawdzenia, czy operator pocztowy dokonał prawidłowo dwukrotnego, w stosownych odstępach czasu, awizowania przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji, by następnie przyjąć na podstawie art. 44 § 4 K.p.a., że skutek doręczenia nastąpił z upływem 14 dni od dnia pierwszego awizowania przesyłki, tj. 4 stycznia 2019 r. (awizowano przesyłkę zaadresowaną na adres ul. [...]. [...], [...] w dniach 20 i 28 grudnia 2018 r.). W rezultacie, kierując się normą określoną w art. 129 § 2 K.p.a., stwierdził, że ostatnim dniem 14-dniowego terminu na wniesienie przez skarżącą odwołania był 18 stycznia 2019 r. Strona wnosząc odwołanie w maju 2022 r. uchybiła temu terminowi. Sąd pragnie jednak zwrócić uwagę, że Kolegium nie ustaliło po pierwsze, czy powyższe doręczenia decyzji organu I instancji z 18 grudnia 2018 r. miało miejsce na adres zamieszkania U. W.. Akta sprawy nie zawierają żadnej informacji, w oparciu o jakie dane źródłowe Prezydent Miasta P. (ZDM w P.) przyjął, że miejscem zamieszkania strony jest ul. [...] w [...]. Zwrócić przy tym należy uwagę, co zostało przez Kolegium pominięte, że i zawiadomienie organu I instancji z 31 sierpnia 2018 r. strony o wszczęciu postępowania w sprawie, skierowane na ten sam adres, nie zostało przez nią odebrane i pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. W tych okolicznościach, pomimo znajdującej się na oryginale decyzji z 18 grudnia 2018 r. adnotacji, iż stała się ona ostateczna, obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie, czym spowodowane było powtórne, po przeszło 3 latach, doręczenie stronie tejże decyzji na inny adres - [...], [...]. Nie wyczerpuje znamion wyjaśnienia prawidłowości pierwotnego doręczenia stronie decyzji konstatacja organu II instancji o niewywołaniu skutków procesowych powtórnego doręczenia stronie decyzji l-instancyjnej. Kolegium pominęło okoliczność, że na znajdującej się w aktach administracyjnych I instancji kopii decyzji z 18 grudnia 2018 r. dokonano adnotacji "zm. adresu U. W. [...], [...]". W konsekwencji na ten adres powtórnie w dniu 20 kwietnia 2022 r. doręczono stronie decyzję. Kolegium winno było zwrócić się do organu I instancji z wezwaniem wyjaśnienia, czym spowodowane było powtórne, na inny adres doręczenie, stronie decyzji z 18 grudnia 2018 r. Od ustalenia powyższego zależało bowiem stwierdzenie, czy organ I instancji prawidłowo w grudniu 2018 r. doręczył stronie w trybie zastępczym decyzję z 18 grudnia 2028 r. na adres ul. [...] w P.. W świetle przedstawionych okoliczności istnieją uzasadnione wątpliwości, czy prawidłowo organ odwoławczy zastosował art. 134 K.p.a i stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania. Jeżeli okazałoby się, że skarżąca pod adresem, na który doręczono jej w trybie zastępczym (art. 44 K.p.a.) decyzję organu I instancji w 2018 r, nie zamieszkiwała, a Prezydent Miasta P. (ZDM w P.) mógł o tym wiedzieć lub wiedział, należało uznać, że doręczenie to było nieskuteczne, a tym samym decyzja organu I instancji nie stała się ostateczna. Wówczas należałoby przyjąć, że doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło 20 kwietnia 2022 r., a odwołanie wniesione 4 maja 2022 r. spełnia wymóg zachowania 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. W kontekście powyższego uznać należy, że skarżąca nie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, pozostając - jak na leży przyjąć po doręczeniu jej decyzji organu I instancji 20 kwietnia 2022 r. - w przekonaniu, że 14- dniowego terminu nie uchybiła. Dlatego poznając treść zaskarżonego postanowienia Kolegium z 14 grudnia 2022 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, dopiero w skardze podniosła okoliczność zamieszkiwania od 2015 r. pod adresem [...] w P., na podstawie przedłożonej umowy najmu lokalu zawartej z Miastem P.. Okoliczność tę organ II instancji powinien również uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zważywszy, iż skarżąca zawarła umowę najmu lokalu z Miastem P., winno się zbadać, czy Prezydentowi Miasta P. stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. w dacie wydania przezeń decyzji i następnie jej doręczenia w 2018 r. znany z urzędu był lub powinien być fakt zamieszkiwania przez skarżącą pod adresem [...] w P.. Na marginesie Sąd za błędne uznaje czynienie przez Kolegium organowi I instancji zarzutu przesłania odwołania bez koperty, co powoduje - jak uznano - niemożność określenia dokładnej daty wniesienia odwołania. Przekazane przez ZDM w P. organowi II instancji akta administracyjne I instancji zawierają kopię odwołania wraz dowodem jej nadania (kopertą). Reasumując, wobec naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § P.p.s.a. w zw. z § rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) zasądzono od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł jako sumy uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz stawki wynagrodzenia pełnomocnika w osobie radcy prawnego (480 zł). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium - kierując się normą określoną w art. 153 P.p.s.a. - uwzględni ocenę prawną i wytyczne Sądu wskazane powyżej, skarżąca zaś zobowiązana będzie do współdziałania z organem (art. 7b K.p.a.).