I OSK 265/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr) Protokolant: Starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1475/19 w sprawie ze skargi E. W.-B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 maja 2019 r. nr DO-4-6613-292-MG/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 listopada 2019 r. I SA/Wa 1475/19, oddalił skargę E. W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 maja 2019 r. nr DO-4-6613-292-MG/16 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 1 oraz art. 18 ust. 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. 1952 r. Nr 4 poz. 31; dalej: dekret) poprzez uznanie, że w sprawie niniejszej dokonano zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, o którym mowa w tym przepisie, mimo braku dowodu doręczenia przedmiotowego zawiadomienia; 2. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 i 2 dekretu poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zawiadomiono właściciela nieruchomości o rozprawie wywłaszczeniowej oraz zachowano termin wyznaczenia rozprawy, o której mowa w tym przepisie; II. prawa materialnego: 1. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w związku z art. 16 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i uznanie, że dowody zgromadzone w innej sprawie wywłaszczeniowej objętej tym samym orzeczeniem świadczą o prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego w sprawie skarżącej; 2. art. 8 ust. 1 dekretu poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że dokumentacja zgromadzona w innym postępowaniu wywłaszczeniowym objętym tym samym orzeczeniem świadczą o wezwaniu i doręczeniu wezwania, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu, poprzedniczce prawnej skarżącej; 3. art. 8 ust. 1 dekretu poprzez uznanie, że brak dowodu wezwania wskazanego w tym przepisie nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 dekretu poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie i uznanie, iż spełnienie wymogów formalnych orzeczenia z 6.12.1952 r. wskazuje na przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego zgodnie z bezwzględnie obowiązującymi w tym czasie przepisami; 5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w art. 17 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu poprzez ich niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie i uznanie, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej pomimo zaniechania wezwania właściciela nieruchomości do jej odstąpienia za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej jak i pomimo braku załączenia przez wnioskodawcę wywłaszczenia dowodu wezwania właściciela nieruchomości, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z 17 maja 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sadowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obydwie instancje według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast zarzuty postawione w ramach obydwu podstaw kasacyjnych pozostają ze sobą w związku, a nawet częściowo się pokrywają. Muszą zatem zostać rozpoznane łącznie. Zauważyć należy, że większość zarzutów została postawiona w oderwaniu od ustaleń faktycznych poczynionych przez organ nadzoru i Sąd I instancji. Obydwa te podmioty nie stwierdziły bowiem, co zdaje się sugerować skarga kasacyjna, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), mimo braku dowodów doręczenia "wezwania właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej" (art. 8 ust. 1 dekretu). Sąd I instancji i organ nadzoru stwierdzili jedynie, że z powodu zachowania jedynie szczątkowych akt archiwalnych, rażącego naruszenia prawa nie można domniemywać, a z treści samej kwestionowanej w nadzorze decyzji wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia dowody doręczenia takich wezwań złożył. W szczególności organ nadzoru przyjął, że pomimo usilnych poszukiwań odnaleziono jedynie zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 6.12.1952 r. oraz akta postępowania odwoławczego dotyczące innej nieruchomości objętej tym orzeczeniem. Gdy chodzi o sporne orzeczenie organ dysponował tylko jego treścią, z której wynikało, że do wniosku wywłaszczeniowego dołączono dowody wezwania właścicieli do dobrowolnego zbycia nieruchomości. Posiłkowanie się aktami postępowania odwoławczego dotyczącego innej nieruchomości wywłaszczonej tą samą decyzją z 6 grudnia 1952 r. miało za zadanie potwierdzić fakty przytoczone wyżej i przywołać inne dokumenty odnoszące się do niniejszego postępowania (m.in. to, że zezwolenie zostało wydane na podstawie zaświadczenia lokalizacyjnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydziału Budownictwa z 21.09.1951 r.). Stanowisko Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Zauważyć należy, że "Istotą postępowania nieważnościowego jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej weryfikacji odbywa się w oparciu o stan faktyczny i prawny sprawy aktualny w czasie ferowania rozstrzygnięcia objętego zarzutem nieważności. Z tego też powodu organ nadzoru zasadniczo opiera się na okolicznościach faktycznych sprawy ustalonych w kontrolowanym postępowaniu, a tylko wyjątkowo prowadzi postępowanie dowodowe" (zob. wyrok NSA z 19.04.2021 r. I OSK 2735/20, LEX nr 3195267). W tym wypadku organ nadzoru prowadził postępowania nadzorcze w oparciu o akta archiwalne, jakie udało mu się zgromadzić i w oparciu o treść decyzji z 6 grudnia 1952 r., która jest dokumentem urzędowym, a którego prawdziwość nie została podważona. "Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2131/14). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07)" – zob. wyrok NSA z 18.06.2020 r. I OSK 2445/19, LEX nr 3021512. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie domniemania legalności decyzji z 6 grudnia 1952 r. W szczególności nie może przemawiać za obaleniem takiego domniemania brak kompletności archiwalnych akt postępowania wywłaszczeniowego, z czego skarżąca kasacyjnie wyciąga wniosek, że mogło ono nie być (a nawet nie było) prowadzone w zgodzie z przepisami dekretu powołanymi w zarzutach skargi kasacyjnej. Wniosek taki nie jest uprawniony na gruncie tez z orzecznictwa przywołanych wyżej. W szczególności w sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie kwestionuje ustaleń Sądu I instancji, że zgodnie z rozporządzeniem RM z 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz.U. nr 12, poz. 66), materiały archiwalne były przechowywane maksymalnie przez 15 lat, a gdy chodzi o urzędy na szczeblu wojewódzkim - przez 10 lat, co uzasadnia brak akt źródłowych, w oparciu o które sporne orzeczenie mogłoby podlegać szczegółowej weryfikacji. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.