I OSK 264/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 479/20 w sprawie ze sprzeciwu "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 23 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 479/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 26 lipca 2019 r. Starosta Proszowicki zawiadomił "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Postępowanie obejmowało działki nr [...], [...] położone w miejscowości K., gm. Proszowice oraz działkę nr [...] położoną w miejscowości O., gm. Proszowice. Starosta Proszowicki decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. postanowił ustalić sprawcy wyłączenia - właścicielowi działek - spółce "M." sp. z o.o. w W. opłatę w wysokości dwukrotnej należności, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm.), w kwocie 785.413,46 zł za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, stanowiącego użytki rolne: - [...], - [...], - [...], - [...], w terenie nie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne. Wskazano również, że opłata winna być uiszczona w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] marca 2020 r., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że według strony odwołującej się nie doszło do rozpoczęcia użytkowania gruntów rolnych poprzez ich zajęcie w sposób niezgodny z ich charakterem, co więcej zwrócono uwagę na treść art. 4 pkt 11 ustawy i błędne uznanie Starosty, że prowadzenie rekultywacji stanowi o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Przeciwnie - prace rekultywacyjne miały na celu m.in. nadanie lub przywrócenie gruntom wartości użytkowych. Ponadto brak prowadzenia produkcji rolniczej nie odpowiada definicji wyłączenia. Takiej działalności nie prowadzono od 2005 r., kiedy dokonano zakupu gruntów. Powyższe stanowisko, w ocenie organu odwoławczego, nie w pełni odpowiada faktycznie przyjętym w założeniu decyzji ustaleniom organu I instancji. Jak wynika z treści decyzji, organ I instancji przyjął, że w sprawie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez uzyskania decyzji, bowiem inwestor złożył w 2016 r. wniosek o określenie kierunku rekultywacji gruntów jednakże grunty te nie zostały wcześniej nigdy wyłączone z produkcji rolniczej. Zwrócono uwagę na przeprowadzoną wizję w terenie, w trakcie której stwierdzono, że na działkach prowadzone są prace przy użyciu sprzętu mające na celu przywrócenie gruntu do produkcji rolniczej. Niemniej uznano, że prowadzone na działkach prace rekultywacyjne jednoznacznie wskazują na to, że grunt ten nie był użytkowany rolniczo. Uznano rok 2008 za rok faktycznego wyłączenia z produkcji rolniczej na podstawie pisma UGiM Proszowice z 2016 r. opiniującego projekt rekultywacji, w którym wskazano na nawożenie odpadów od 2008 r. na grunty. Odwołująca się strona wskazuje natomiast na nawożenie ziemi na przestrzeni 2012-2014 w celu podniesienia poziomu terenu, który był nisko położony i podatny na podtopienia. Twierdzenia organu I instancji oraz strony w istocie stanowią ewentualną podstawę ustalenia kwestionowanej opłaty, a w żadnym razie na podstawie przeprowadzonego postępowania nie mogą zostać skonfrontowane, z uwagi na brak podstawowego materiału dowodowego. Dokonane przez organ I instancji ustalenia nie znajdują bowiem odzwierciedlenia w aktach sprawy. Brak dokumentów o których mowa w decyzji organu I instancji, wskazujących na dokonanie ingerencji na gruntach od 2008 r. Istotne jest natomiast w celu ustalenia czy w sprawie doszło do wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej ustalenie rodzaju i sposobu przeprowadzenia działań przez stronę na gruntach. Organ przyjął, że działania podjęte przez skarżącego miały charakter wyłączenia gruntu z produkcji, tymczasem odwołujący twierdzi, nie kwestionując pewnych działań na przedmiotowym terenie i wskazując na charakter tych działań, że nie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wyjaśniło, że przy ponownym rozpoznaniu organ, wydając decyzję w oparciu o art. 28 ustawy, powinien dokonać adekwatnych do stanu sprawy ustaleń i dopiero na ich podstawie stwierdzić fakt wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Przy ustalaniu faktycznego sposobu użytkowania gruntów należy ustalić na podstawie wszelkich możliwych dowodów istnienie przesłanek z ww. przepisu, tj. czy faktycznie doszło do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, co w świetle art. 4 pkt 11 ustawy - oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Wyłączenie gruntu z produkcji jest faktem polegającym na wprowadzeniu realnych zmian w dotychczasowej rzeczywistości. W przedmiotowej sprawie organ I instancji przeprowadził oględziny, do których wprost się nie odnosi a powołuje się na dowody niezałączone do akt. Należy także przy ponownym rozpoznaniu rozważyć przydatność wniosku odwołującego się o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. Sprzeciw od powyższej decyzji wiosła "M." sp. z o.o. w W., zarzucając obrazę przepisów prawa procesowego w postaci naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania takiej decyzji i ostateczne rozstrzygnięcie powinno mieć charakter merytoryczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając sprzeciw zwrócił uwagę, że w aktach organu I instancji znajdują się następujące dokumenty: 1) protokół oględzin z dnia 30 września 2019 r. wraz z materiałem zdjęciowym; 2) pismo Burmistrza Gminy i Miasta Proszowice z dnia 30 października 2019 r. o przeznaczeniu działek nr [...] i [...] w K. i działki nr [...] w O. w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. Starosta Proszowicki oparł ustalenia faktyczne na licznych dowodach, których brak w aktach sprawy, tj.: 1) "wyniki przeprowadzonej (...) kontroli wykonania rekultywacji ww. gruntów"; 2) wniosek inwestora (przy czym nie określono kto jest owym inwestorem i o jaką inwestycję chodzi) z dnia 24 lutego 2016 r. o określenie rekultywacji przedmiotowych gruntów; 3) "przeanalizowanie rejestrów gruntów wyłączonych z produkcji rolnej na terenie gminy Proszowice"; 4) pismo urzędu Gminy i Miasta Proszowice z dnia 4 kwietnia 2016 r. opiniujące projekt rekultywacji (przy czym cytaty z tego pisma wskazują, że dotyczy ono działki [...] i części działki [...] w K. oraz działek nr [...] i [...] w O., podczas gdy decyzja organu I instancji obejmuje działki nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina Proszowice oraz na działce nr [...] położonej w miejscowości O., gmina Proszowice). W ocenie Sądu brak wymienionych dowodów uniemożliwia zweryfikowanie ustaleń faktycznych, na których oparto zaskarżoną decyzję, w szczególności zaś tego, czy i od jakiego czasu oraz na jakich działkach prowadzona jest rekultywacja. Sąd podkreślił przy tym, że brak materiału dowodowego dotyczy podstawowych ustaleń faktycznych i jego uzupełnienie nie było możliwe w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem II instancji. Starosta Proszowicki wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. oparł się na ustaleniu, że wymienione w decyzji grunty zostały wyłączone z produkcji rolnej poprzez prowadzenie ich rekultywacji. Skoro okoliczności prowadzenia rekultywacji nie sposób zweryfikować z uwagi na braki w materiale dowodowym, to Kolegium prawidłowo doszło do wniosku, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero poczynienie pełnych i jednoznacznych ustaleń faktycznych co do sposobu korzystania z objętych postępowaniem gruntów da podstawę do oceny, czy faktycznie w sprawie nastąpiło ich wyłączenie z produkcji rolnej. Merytoryczne rozstrzyganie sprawy w oparciu o znajdujący się w aktach materiał dowodowy (tj. protokół oględzin i pismo opisujące przeznaczenie gruntów w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego), jak również ocena, czy postępowanie jest bezprzedmiotowe byłoby przedwczesne i naruszałoby przepisy art. 7 i 77 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "M." sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy brak było podstaw do wydania takiej decyzji i ostateczne rozstrzygnięcie powinno mieć charakter merytoryczny. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że w sprawie nie było podstaw do powoływania się zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie jak i przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na art. 138 § 2 K.p.a., gdyż nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym możliwości organu odwoławczego. Z uwagi na oczywisty i kluczowy błąd w wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dokonanej przez organ I instancji, nie jest koniecznym dla wyjaśnienia sprawy uzyskiwanie dodatkowych ustaleń faktycznych. W takiej sytuacji możliwe jest sanowanie uchybień Starosty przez dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia wyłączenia gruntów z produkcji przez organ odwoławczy i orzeczenie merytoryczne co do istoty sprawy. Wskazane błędy dokonane przez Starostę, w ocenie skarżącej kasacyjnie, oraz nieprawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jednoznacznie wskazują na bezprzedmiotowość postępowania, a tym samym na konieczność jego umorzenia. W oparciu o powyższe zarzuty "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wskazać należy, że stosownie do art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Z uwagi na to, że przedmiotem niniejszej sprawy jest właśnie sprzeciw od decyzji, który Sąd I instancji oddalił, to sprawę należało rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Wniosek "M." sp. z o.o. z siedzibą w W. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono wyłącznie naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Pomijając nawet, że Sąd I instancji nie stosował powołanego w zarzutach art. 138 § 2 K.p.a., a jedynie oceniał jego zastosowanie przez właściwy w sprawie organ administracji, co stanowi błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że wniesienie sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. uruchamia postępowanie sądowe szczególnego rodzaju, którego zakres jest ograniczony do jednej kategorii decyzji ostatecznych organu odwoławczego. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 K.p.a. Takie założenie pozwala osiągnąć znaczną szybkość postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w związku z wniesionym sprzeciwem, tak aby osiągnąć terminy określone przez ustawodawcę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2182/18 oraz z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt I OSK 3103/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie do art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powołanego przepisu wynika, że wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek, które powinny znaleźć potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Po pierwsze, organ odwoławczy jest zobowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja, było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodać także należy, że decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie wyjaśniające, które legło u podstaw decyzji Starosty Proszowickiego było niewystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia, natomiast ze względu na braki w zgromadzonym materiale dowodowym, nie dawało możliwości merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Niemożliwym też było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Przywołane przez Sąd I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie nieścisłości i braki niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że z uwagi na oparcie się przez Starostę Proszowickiego w decyzji z dnia [...] grudnia 2019 r. o dokumenty, które nie znajdują się w aktach sprawy niemożliwe było skonfrontowanie odmiennych twierdzeń organu I instancji oraz skarżącej w zakresie ustalenia rodzaju i przeprowadzenia działań przez stronę na gruntach. Spełniona została także przesłanka, o której mowa w art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., gdyż organ odwoławczy w sposób prawidłowy wyjaśnił jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej a ostateczne rozstrzygnięcie powinno mieć charakter merytoryczny i skutkować uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania, wyjaśnić należy, że na gruncie art. 138 § 2 K.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1952/12 oraz z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 2023/18). Brak było zatem podstaw do zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec istnienia wątpliwości czy wskazane grunty zostały wyłączone z produkcji rolniczej w związku z wydaniem decyzji przez organ I instancji w oparciu o dokumenty, które nie znajdują się w zgromadzonym materiale dowodowym. W sprawie wystąpiły zatem okoliczności, które po pierwsze wskazują na uchybienie przepisów postępowania a po drugie świadczą o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji zależało od ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, w oparciu o wiarygodny i wyczerpujący materiał dowodowy, rodzaju i sposobu przeprowadzenia działań przez stronę na gruntach, w szczególności czy i od jakiego czasu oraz na jakich działkach prowadzona jest rekultywacja. Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw nie był uprawniony do oceny decyzji organu odwoławczego pod kątem prawidłowości zastosowania lub niezastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych bowiem nie został jednoznacznie ustalony stan faktyczny sprawy aby móc oceniać zasadność zastosowania ww. przepisu prawa materialnego. Ponadto, na co zwracano uwagę we wcześniejszych rozważaniach, Sąd badał tylko i wyłącznie czy wystąpiły obie przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. warunkujące wydanie zaskarżonej decyzji. Wszelkie oceny dotyczące legalności zastosowania art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych byłyby przedwczesne i wykraczały poza granice rozpoznania sprzeciwu określone w art. 64e P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.