I OSK 26/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., M. P., Z. P. i U. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 310/12 w sprawie ze skargi J. P., M. P., Z. P. i U. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

I OSK 26/13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 310/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. P., M. P., Z. P. i U. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 7 lutego 2001 r. M. i W. P. wystąpili do Prezydenta Miasta Rybnika o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w roku 1985 z uwagi na fakt, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, tj. na budowę osiedla domków KWK "S." w K. W toku postępowania ustalono, że chodzi o działki określone aktualnie numerami geodezyjnymi [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w R. obręb [...]. W dniu 20 maja 2005 r. Prezydent Miasta Rybnika prawomocnym postanowieniem zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości wzywając jednocześnie wnioskodawców do wystąpienia do sądu celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postaci zbadania legalności umów przeniesienia prawa własności przedmiotowych działek. Z kolei postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. organ I instancji rozpoznając wniosek J. P. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. Na skutek wniesionego zażalenia, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. uchylił postanowienie pierwszoinstancyjne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż skoro strony nie zamierzają skorzystać z możliwości wystąpienia do sądu celem zbadania legalności umów cywilnoprawnych, to organ winien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2009 r. postępowanie to umorzył. Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, na dopuszczenie do udziału pozostałych stron postępowania, a ponadto zalecił wydanie odrębnych rozstrzygnięć co do każdej nieruchomości. W ponownie prowadzonym postępowaniu, w dniu [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Rybnika wydał decyzję nr [...], mocą której umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa nieruchomość nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Została ona zbyta po dniu 1 stycznia 1998 r. i obecnie stanowi własność osób trzecich. Ani te osoby, ani też wnioskodawcy nie wystąpili do sądu celem zbadania legalności umów przeniesienia prawa własności. W toku postępowania zmarł W. P., a spadek po nim nabyli M. P., U. B., Z. P. i J. P., którzy wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania. W ich ocenie fakt, że Skarb Państwa lub gmina nie władają nieruchomością, nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka została sprzedana spółce prawa handlowego przez Gminę P. w dniu 8 kwietnia 1999 r., a następnie dwukrotnie jeszcze zmieniała właściciela. Obecnie jest własnością osób fizycznych, które nabyły ją w dniu 22 grudnia 2003 r. Dalej organ wykluczył zastosowanie art. 229 u.g.n. Stwierdził jednak, że możliwość zwrotu nieruchomości uwarunkowana jest spełnieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., a po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W ocenie organu ta druga przesłanka nie została w sprawie spełniona. Z uwagi na wielokrotny obrót przedmiotową nieruchomością zarówno Skarb Państwa jak i gmina utracili władanie nad nią. Zbycie nieruchomości następowało w formie aktów notarialnych, a badanie ich ważności należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Organ nie może zatem we własnym zakresie usunąć skutków tych umów. Zauważono też, że o ile Gmina P. posiada interes prawny w sprawie ewentualnego unieważnienia umowy z 1999 r., o tyle interesu tego nie posiada w zakresie pozostałych umów, których nie była stroną. Uprawnienia w tym zakresie mają natomiast strony tych umów, jednakże organ nie może ich zobowiązać do tego rodzaju działania. Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, iż błędnie organ pierwszej instancji zastosował art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie nie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania. Skarżącym przysługuje roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Brak możliwości jego realizacji wynika z faktu zbycia nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. Ustalono bowiem, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie o jej przejęciu, poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości jej zwrotu. Uchybienie to nie może doprowadzić do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, strony mogą jednak dochodzić z tego tytułu roszczeń przed sądem powszechnym. Dlatego też w ocenie organu zasadne było merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu w celu doprowadzenia do odzyskania władztwa nad podlegającą zwrotowi częścią nieruchomości i dokonania jej zwrotu. Wnieśli też o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 136 i 137 u.g.n. oraz art. 97 § 1 ust. 4, art. 107 § 3, art. 12, art. 7, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 304 § 2 k.p.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że w sprawie pozostaje poza sporem, że zbycie nieruchomości przez Gminę P. w 1999 r. nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., a do tego momentu nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. W ocenie Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie jest jednak możliwe. Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. jej sprzedaży. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez podmiot publicznoprawny stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, jakim jest orzeczenie o odmowie zwrotu. Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym w celu naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste. Na gruncie przepisów u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy wygasa względnie nie przysługuje jedynie w okolicznościach wymienionych w art. 136 ust. 5 i w art. 229 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie te przypadki nie miały miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Jednakże zarówno Skarb Państwa, jak i gmina doprowadzić do takiego stanu mogą wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na wielokrotny obrót sporną nieruchomością, nie jest w chwili obecnej prawnie możliwe takie działanie organów, które pozwoliłoby doprowadzić do przywrócenia władania nieruchomością któremuś z podmiotów publicznoprawnych. Skład orzekający podzielił pogląd, że jedynie w postępowaniu administracyjnym jest możliwe ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie tych przesłanek przed wydaniem decyzji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie. Umorzenie postępowania oznaczałoby bowiem całkowite pominięcie badania przez organ merytorycznych przesłanek zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy, jakkolwiek nie zupełnie wprost, to jednak w sposób nie budzący wątpliwości dał w swojej decyzji wyraz temu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości, a brak możliwości jego realizacji wynika z faktu jej zbycia z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. W postępowaniu ustalono, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w umowie z 1985 r., poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości zwrotu gruntu. W ocenie Sądu tak poczynione ustalenia przesądzają o zaistnieniu przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., a tym samym organ odwoławczy zrealizował swój obowiązek w tym zakresie. Nie znajduje zatem uzasadnienia sformułowany przez skarżącego na rozprawie zarzut, że organy nie rozstrzygnęły kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. To ustalenie z naprowadzonych wyżej powodów nie mogło w niniejszej sprawie doprowadzić do fizycznego zwrotu nieruchomości. Otwiera jednak skarżącym drogę do ewentualnego dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, o czym już wyżej była mowa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazano, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawia się pogląd o możliwości, a nawet obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia legalności czynności prawnych, na podstawie których dokonano rozporządzenia tą nieruchomością. W kontrolowanej sprawie organy wywiązały się z tego obowiązku. Właśnie w tym celu wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postępowanie było zawieszone przez okres 4 lat, jednakże w tym czasie nie zostało zainicjowane żadne postępowanie mające na celu zbadanie legalności zawartych umów. Zasadnie też organy zauważają, że same nie miały legitymacji do zainicjowania takich postępowań. Nie miały też środków prawnych pozwalających na przymuszenie osób trzecich do podjęcia działań w tym kierunku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P., M. P., Z. P. i U. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 136 oraz 137 u.g.n. - poprzez przyjęcie, iż nastąpiły przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo, iż nieruchomość nie została użyta na cel określony w umowie o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa - KWK "S.", a także poprzez podważenie uprawnień byłego właściciela (i jego spadkobierców) do ubiegania się o zwrot nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów każe przyjąć, iż uprawnienia poprzedniego właściciela mogą być realizowane po przeniesieniu własności nieruchomości w sposób sprzeczny z art. 136 ust. 2 u.g.n., który to przepis nakazuje w sposób bezwzględny zawiadomić byłego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel wraz z poinformowaniem go o możliwości zwrotu - którego to zawiadomienia w przypadku skarżących nie było, a mimo to zbyto nieruchomość po dniu 1 stycznia 1998 r. (tj. w dniu 8 kwietnia 1999 r.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Ponadto skoro na organie spoczywa obowiązek wykonania wszelkich czynności w celu doprowadzenia do stanu, w którym na powrót Skarb Państwa bądź gmina będą władali nieruchomością podlegającą zwrotowi, to nie powinny istnieć w tym zakresie żadne ograniczenia. Organ nie powinien tłumaczyć się faktem dalszej odsprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Nie bez powodu ustawodawca nakazuje aby stroną postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej były obok wnioskodawcy bądź wnioskodawców wszystkie inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Nie należy zapominać o fakcie, że Gmina P. zgodnie z twierdzeniami wojewody śląskiego zawartymi w zaskarżonej decyzji ma interes prawny w sprawie unieważnienia umowy z dnia 8 kwietnia 1999 r. Rep. A nr [...]. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniami jakoby Gmina P. nie posiadała interesu prawnego w stosunku do pozostałych umów sprzedaży skoro decydują one o jej prawach i obowiązkach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 136 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r Nr 261 poz.2603 ze zm.) zwanej dalej ugn oraz art.21 Konstytucji RP w zw. z art. 229 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów są nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował legalność postępowania organów administracji w zakresie zwrotu ,wywłaszczonej nieruchomości. Materialnoprawną podstawą takiego postępowania jest art. 136 ust. 3 ugn. Przepis ten stanowi generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Organy prawidłowo przyjęły, co w zaskarżonym wyroku podtrzymał wojewódzki sąd administracyjny, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości oraz, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy, gdyż do ustanowienia wieczystego użytkowania w formie aktu notarialnego na rzecz U. sp. z o.o. doszło po wejściu w życie ugn. Także zarówno organy jak i sąd zasadnie wskazały, że w sprawie nie zaszły przesłanki przewidziane w art. 136 ust.5 ugn, bowiem organ z naruszeniem prawa nie poinformował zainteresowanych o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mimo to w tak ustalonym, i pozostającym poza sporem stanie faktycznym, brak jest podstaw prawnych do zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomość. Wynika to z faktu utraty przez Skarb Państwa oraz jednostkę samorządową tj. gminę P. władztwa nad działką [...], gdyż nieruchomość ta stała się kilkakrotnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Obecnie stanowi własność D. i K. małżonków B. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 229 ugn stwierdzić należy, że nie może on odnieść zamierzonego skutku na tym etapie postępowania. Zarzut ten mógł okazać się skuteczny na etapie zawieszenia postępowania. Jednak wówczas skarżący nie kwestionowali postanowienia z dnia [...] maja 2005r. Prezydenta Miasta Rybnika o zawieszeni postępowania i nie podnosili, że to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi co zasadnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na bogate w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.