I OSK 2598/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2699/19 w sprawie ze skargi R. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 12 września 2019 r. nr KOC/2032/Ru/19 w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia 19 lutego 2019 r. nr AO-D-X.5430.129.2019.BPY; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2699/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę R. Ś. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z 12 września 2019 r., nr KOC/2032/Ru/19, w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że istotę sprawy stanowi kwestia, czy w podjętych rozstrzygnięciach organy w sposób zgodny z prawem orzekły o zatrzymaniu skarżącemu prawa jazdy z uwagi na uzyskaną od Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego (GITD) informację z [...] stycznia 2019 r., wystawioną w trybie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 z późn. zm.; dalej: ustawa z 20 marca 2015 r.), o skierowaniu do Sądu Rejonowego w P. wniosku o ukaranie skarżącego za to, że kierując pojazdem w dniu [...] września 2018 r. przekroczył na obszarze zabudowanym dopuszczalną prędkość o 51 km/h (tj. o czyn z art. 92a kodeksu wykroczeń). WSA uznał, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r. poz. 341; dalej: ukp) w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 marca 2015 r. może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu przedmiotowego naruszenia, zaś wniosek taki należy wyprowadzić nie tylko z literalnego brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r., ale także z uchwały NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 3/18 (dalej: uchwała I OPS 3/18), z której wynika, że "podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym". Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko wynikające z przytoczonej uchwały, rozstrzygającej dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, pozwala na jednoznaczne przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku wystarczającą podstawą wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, była informacja GITD o zaistniałym naruszeniu, polegającym na przekroczeniu dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, a organy nie były zobligowane do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub zawieszenia postępowania - jak podnosił to skarżący. W konsekwencji powyższego - zdaniem Sądu I instancji - organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości o więcej niż 50 km/h, ale z mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 marca 2015 r. opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Tym samym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ukp, nie może ani powoływać z urzędu, ani na wniosek dowodów na okoliczność potwierdzenia, czy też weryfikacji treści zawartych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zaskarżył to orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa) w zw. z art. 7, 10 § 1 i 2, 77 § 1, 78 ust. 1 kpa, 79 § 2, art. 80, 81, 84 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie przez WSA, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, lecz z mocy woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a co za tym idzie nie uwzględnia w toku postępowania administracyjnego okoliczności dotyczących m.in. ustalenia rzeczywistej prędkości jazdy, zawinienia kierującego itd., co skutkuje m.in. orzekaniem nie na podstawie całości materiału dowodowego i narusza prawa strony do sądu; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w zw. z art. 45 ust. 1 oraz art. 78 Konstytucji, w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez brak zapewnienia skarżącemu gwarancji procesowych i zastosowanie środków administracyjnych bez zachowania przysługujących skarżącemu praw wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady ochrony praw i wolności jednostki, zasady równości oraz zasady proporcjonalności. W konsekwencji sądowa kontrola wymierzania kar administracyjnych sprawowana przez sądy administracyjne pod kątem legalności wydania decyzji administracyjnej, a nie stopnia zawinienia sprawcy, nie spełnia wymogów rzetelnej i sprawiedliwej procedury sądowej; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji poprzez nie uznanie mocy wiążącej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 roku sygn. akt K 24/15, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż okoliczności dotyczące ustalenia rzeczywistej prędkości jazdy mogą i powinny być podnoszone i uwzględnione w ramach postępowania administracyjnego, a w toku tego postępowania organy zobowiązane są do: stania na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmowania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 ust. 1 kpa) oraz uwzględnić żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 ust. 1 kpa); art. 141 § 4 zd. 1 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, które nie budzi zaufania strony, nie odnosi się do istoty sprawy, bowiem brak odniesienia się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 października 2016 r., sygn. K 24/15 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. I OSK 2809/17 z 10 kwietnia 2018 r., z których wynika konieczność przeprowadzenia przez sąd administracyjny weryfikacji informacji dot. przekroczenia przez skarżącego prędkości w ramach popełnionego wykroczenia; art. 269 § 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nie przedstawienie powstałego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi NSA, w sytuacji, gdy zupełna jednolitość poglądów sądów nie może być wartością absolutną, sędziowie są bowiem niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom, a szeroko zakrojona działalność legislacyjna i aktywność organów administracji publicznej stawia przed sędziami obowiązek rozstrzygania zagadnień w sposób zgodny z przysługującym obywatelowi m.in. prawem do sądu, a sam przepis art. 269 § 1 ppsa wskazuje, że raz podjęta uchwała NSA nie wyznacza na zawsze kierunek rozstrzygnięcia podobnych spraw, nie narzuca w żaden sposób treści i kierunku rozstrzygnięcia w ponownie podejmowanej uchwale. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 2, art. 42 ust. 3 Konstytucji RP i art. 6 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach poprzez niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie i uznanie skarżącego winnym przekroczenia dopuszczalnej prędkości na obszarze zabudowanym o więcej niż 50 km/h i wymierzenie mu kary administracyjnej poprzez zatrzymanie prawa jazdy na okres 3 miesięcy, pomimo istnienia prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Karny z [...] października 2019 roku sygn. akt [...], w którym to wyroku powszechny Sąd (karny) ustalił, iż skarżący przekroczył prędkość o 50 km/h a nie o 51 km/h, a zatem nie wypełnił przesłanek niezbędnych do odebrania mu prawa jazdy; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawą wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy jest tylko i wyłącznie informacja o zatrzymaniu dokumentu przez policję na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a nie rzeczywiste przekroczenie prędkości przez kierującego pojazdem o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, które nie jest weryfikowane przez organ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wystąpił też o przedstawienie odpowiedniemu składowi NSA do rozstrzygnięcia w drodze uchwały zagadnienia prawnego: 1) "Czy podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks kamy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 541, ze zm.) może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, w sytuacji, gdy w toku orzekania istnieje prawomocny wyrok sądu karnego ustalający, iż kierujący pojazdem nie przekroczył dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h?"; 2) "Czy prawomocne rozstrzygnięcie w przedmiocie odpowiedzialności wykroczeniowej kierującego pojazdem za przekroczenie dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096) w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2017 r. poz. 978 ze zm.)?" Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wchodzą one w życie zasadniczo z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę. Ponadto z art. 190 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP wynika zasada, że z dniem opublikowania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego we właściwym organie urzędowym przepis prawa - uznany w tym orzeczeniu za niezgodny m.in. z Konstytucją RP - traci domniemanie konstytucyjności. Z tym też dniem - co do zasady - przepis ten traci również moc obowiązującą, chyba że Trybunał określił inny termin w danym zakresie. W konsekwencji powyższego, sądy są związane prawidłowo opublikowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia przez Trybunał niekonstytucyjności przepisu prawa i nie mogą się uchylić od tego związania. Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Wskazanie przez ustrojodawcę w powołanym przepisie na możliwość wzruszenia m.in. prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP oznacza, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie przepisu prawa w takim jego kształcie normatywnym, który Trybunał uznał za niezgodny z Konstytucją RP. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego musi zostać uwzględnione przez sąd administracyjny w procesie wykładni normy prawnej i niedopuszczalne jest dokonanie tej wykładni wbrew temu orzeczeniu, co do mocy obowiązującej oraz treści normy prawnej. W niniejszej sprawie podstawę prawną decyzji organów administracji obu instancji, a w konsekwencji tego, przedmiot wykładni zawartej w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, stanowił m.in. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. W wyroku z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt K 4/21, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 541, ze zm.), rozumiany w ten sposób, że podstawę wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212, ze zm.), stanowi wyłącznie informacja organu kontroli ruchu drogowego o ujawnieniu popełnienia czynu opisanego w art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, ze zm.), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 19 grudnia 2022 r. pod poz. 2659, co – według art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP – oznacza jego wejście w życie i w konsekwencji jego obowiązywanie. Wskutek tego orzeczenia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. nie może być już stosowany w kształcie normatywnym uznanym przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP co najmniej od 19 grudnia 2022 r., co w rezultacie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz decyzji organów administracji obu instancji, jako wydanych na podstawie przepisu prawa w kształcie normatywnym uznanym za niekonstytucyjny. Wywiedziona z tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - opartym na uchwale I OPS 3/18 - treść normatywna utraciła bowiem moc obowiązującą. W związku z powyższym, na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa, uchylił zaskarżone decyzje organów administracji obu instancji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy właściwy organ administracji uwzględni treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt K 4/21. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego kasacyjnie ze względu na to, że przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku jest okoliczność nie wynikająca ze skargi kasacyjnej.