I OSK 2569/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 238/23 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2023 r., znak: [...] w przedmiocie odstąpienia od ustalenia obciążenia odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ke 238/23 oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł A.S., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a w zw. z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, a to pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia, a to z uwagi na fakt, że Organ w przedmiotowej sprawie: a. zaniechał podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w tym m.in. nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków wskazanych przez Skarżącego w piśmie procesowym z dnia 16.05.2022 r. i w efekcie błędnie wydał decyzję z dnia [...].02.2023 utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...].07.2022 r. co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia rozstrzygnięcia co do zwolnienia A.S. z odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej; b. nie prowadził postępowania w sposób staranny i zgodny z prawem, w sposób mający zagwarantować równość wobec prawa. Organ sprzeniewierzył się zasadzie dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, m.in. poprzez nie uwzględnienie spełnienia przez Skarżącego przesłanek do zwolnienia od odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej, w sytuacji gdy Organ miał wiedzę o spełnieniu ww. przesłanek, mógł z łatwością poprzez prawidłowe przeprowadzenie postępowania potwierdzić spełnienie przesłanki o zwolnieniu (np. przesłuchując wnioskowanych świadków) oraz miał możliwość rozstrzygnięcia ww. kwestii już w momencie rozstrzygnięcia o ustaleniu opłaty - czego nie uczynił, a co w konsekwencji uprawniałoby do zwolnienia A.S. dożywotnio z obowiązku odpłatności za pobyt ojca w DPS. 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie i w efekcie oddalenie skargi, a to pomimo wystąpienia przesłanek do jej uwzględnienia, a to z uwagi na fakt, że Organ w przedmiotowej sprawie zaniechał przeprowadzenia dowodów z zeznań świadków zgłoszonych przez Skarżącego w toku prowadzonego postępowania, w sytuacji gdy zeznania świadków mają istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego w sprawie, w tym ustalenia rażącego naruszenia przez H.S. obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych względem A.S., co w konsekwencji stanowi podstawę dożywotniego zwolnienia A.S. z obowiązku odpłatności za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej. II. na podstawie art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 64 pkt. 7 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji błędne niezastosowanie, co doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi, pomimo iż Skarżący w toku prowadzonego postępowania złożył wniosek o zwolnienie go z odpłatności za pobyt członka rodziny w Ośrodku Pomocy Społecznej oraz wykazał przedłożonymi dokumentami oraz wnioskami o przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, że spełnia warunki do całkowitego, dożywotniego zwolnienia go z odpłatności, co doprowadziło do błędnego utrzymania w mocy decyzji z dnia [...].07.2022 r. w której Organ odstąpił od ustalenia obciążenia A.S. za pobyt ojca w Domu Pomocy Społecznej bez równoczesnego rozstrzygnięcia wniosku o zwolnienie, przy czym Organ miał możliwość rozstrzygnięcia wniosku już w przedmiotowej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd zważył co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej i orzeka w tych granicach. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. naruszeniu i przepisów postępowania (pkt I) oraz prawa materialnego (pkt II), z tym że nie jest kwestionowane stanowisko organu co do rozstrzygnięcia o odstąpieniu od ustalenia obciążenia A.S. odpłatnością za pobyt ojca w domu pomocy społecznej. Istota sporu sprowadza się bowiem do kwestii, czy obowiązkiem organu było zwolnienie skarżącego kasacyjnie dożywotniego z obowiązku ponoszenia tej odpłatności z uwagi na wystąpienie okoliczności opisanych w art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021, poz. 2268; aktualnie: Dz.U. 2024, poz. 1283 – dalej jako: "u.p.s."). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jednakże w niniejszej sprawie, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty kontrolowanego postępowania. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku stanął na stanowisku, że rozpoznanie wniosku o zwolnienie z opłaty będzie możliwe dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Takie stanowisko zaprezentowane zostało w uchwale NSA z 11 czerwca 2018 r. (I OPS 7/17), której sentencja brzmi: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 [u.p.s.], opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 [u.p.s.], wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 [u.p.s.] lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 [u.p.s.]". Należy jednak zwrócić uwagę, że stan prawny zasadniczo zmienił się po wydaniu uchwały, co powoduje, że stanowisko wyrażone w uchwale co do konieczności prowadzenia odrębnych postępowań w sprawie ustalenia opłaty (art. 61) i zwolnienia z opłaty (art. 64 i art. 64a u.p.s.) należy uznać za nieaktualne. Art. 64 w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizującą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690), która weszła w życie w dniu 4 października 2019 r., stanowi, że: "osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (...)". W aktualnym stanie prawnym istnieje zatem możliwość orzekania o zwolnieniu od opłat łącznie z ustaleniem tej odpłatności, o ile oczywiście strona złoży w tym zakresie stosowny wniosek na tym etapie postępowania. W niniejszej sprawie prawidłowo Sąd zwrócił jednak uwagę na specyfikę niniejszej sprawy. Należy bowiem zauważyć, że skarżący należy niewątpliwie do kręgu osób, na których ciąży z mocy prawa obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej ( art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s). Niesporne jest również to, że z powodu uzyskiwania przez skarżącego dochodu nie przekraczającego 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, odstąpiono od ustalenia obciążenia go powyższą opłatą (art. 61 ust. 2 u.p.s.). Opłatę tę na podstawie decyzji Burmistrza W. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] zobowiązani są wnosić H.S. (beneficjent) oraz Gmina W. Na moment składania wniosku w oparciu o art. 64 ust. 7 u.p.s. o zwolnienie od uiszczania tej opłaty (18 lipca 2022 r.) na skarżącego nie został nałożony obowiązek jej uiszczania. Art. 64 ust. 7 u.p.s. został dodany ustawą z dnia 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej (Dz. U z 2002 r. poz. 66) w brzmieniu "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty wykaże, w szczególności na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku, rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty" Nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu dotyczącym zwolnienia z obowiązku uiszczania opłaty organ pomocowy obowiązany jest do poprzedzenia swojego rozstrzygnięcia dokładnym zbadaniem sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej wnioskodawcy. Ustalenia w tym zakresie muszą zostać uznane za kwestię najistotniejszą w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 64 u.p.s. Jest to niezbędne nie tylko ze względu na konieczność realizacji zasady subsydiarności, lecz wynika ponadto ze spoczywającego na organach administracyjnych obowiązku udzielania tylko takiego wsparcia, jakie odpowiada celom i możliwościom pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Aby powyższe cele zostały spełnione, konieczne jest odniesienie sytuacja majątkowej i rodzinnej osoby wnioskującej o zwolnienie do obowiązku skonkretyzowanego co do wysokości, a nie obowiązku jedynie hipotetycznego. Za takim rozumieniem art. 64 u.p.s. przemawia również zawarte w nim sformułowanie o możliwości zwolnienia osoby wnioskującej "w całości" lub "w części". Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że "osoba obowiązana do wnoszenia opłaty" w rozumieniu przepisu art. 64 ust. 7 u.p.s. to osoba, na którą został nałożony skonkretyzowany obowiązek uiszczania opłaty za pobyt, a nie osoba zwolniona z obowiązku jego uiszczania z powodu nie przekroczenia kryterium dochodowego zobowiązującego do jej ponoszenia. W sprawie rozstrzygniętej zaskarżonym wyrokiem strona uzasadniła wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej złymi relacjami z pensjonariuszem i nie wypełnianiem przez niego obowiązków alimentacyjnych. Jednak przy uwzględnianiu takiego żądania organ każdorazowo musi wyważyć słuszny interes wnioskodawcy z interesem społecznym. Decyzja zapadająca w warunkach określonych w art. 64 pkt 7 u.p.s. powinna być podejmowana z uwzględnieniem powyższych okoliczności, aby nie doprowadzać do niczym nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce, który to obowiązek powinien co do zasady obciążać osoby najbliższe beneficjentowi. Każdorazowo przy tej ocenie organ musi brać pod uwagę wysokość obciążeń, bowiem na podstawie tego przepisu organ może stronę wyłącznie zwolnić z obowiązku w całości lub w części, a nie znieść wobec niej ten obowiązek i to dożywotnio. Podobne stanowisko prezentowane jest w doktrynie. Jak wskazuje I. Sierpowska, w komentarzu do ustawy o pomocy społecznej (I. Sierpowska [w:] Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2021, art. 64), zwolnienia z ponoszenia wydatków na dom pomocy społecznej uregulowane w niniejszym artykule (art. 64) mają charakter fakultatywny i zależą głównie od sytuacji materialnej i rodzinnej osób zobowiązanych do opłat. (...) Wniosek może złożyć osoba ustawowo zobowiązana do wnoszenia opłat, a więc również mieszkaniec domu, jeżeli partycypuje on w pokrywaniu wydatków. Ustawodawca jedynie przykładowo wymienia sytuacje uprawniające do zwolnień. Nie zależą one bezpośrednio od dochodu, jednakże osoba ubiegająca się o zwolnienie musi spełniać warunki dochodowe wskazane w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., w przeciwnym razie obowiązek wnoszenia opłaty nie powstaje. Reasumując, z treści art. 64 u.p.s. wynika, że zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której opłata ta została ustalona w wysokości określonej przepisami prawa, po spełnieniu ustawowych warunków dochodowych przez osobę zobowiązaną. Tym samym za chybione należało uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 64 pkt 7 u.p.s. W konsekwencji niezasadne także pozostają zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w pkt I ppkt 1 i 2 p.p.s.a. ( art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 §1 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.), których naruszenia skarżący dopatrywał się w braku podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie spełnienia przez skarżącego przesłanek do zwolnienia z opłaty. Zarzuty te pozostają w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego, którego zasadność nie została uznana. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Zgodnie z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.