I OSK 2544/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Łd 801/23 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 lipca 2023 roku znak: KO.440.51.2023 w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 801/23, oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 31 lipca 2023 r., znak: KO.440.51.2023, w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Sulejowa decyzją z 9 czerwca 2023 r., nr PS.4102.959.2023, odmówił Z. S. przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania Z. S., decyzją z 31 lipca 2023 r., znak: KO.440.51.2023 utrzymało w mocy ww. decyzję. Podstawą odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków było to, że nie przedstawił dokumentów świadczących o ich ponoszeniu. Na powyższą decyzję Z. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, którą powołanym na wstępie wyrokiem Sąd ten oddalił. Przytaczając art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901 z późn.zm. - dalej "u.p.s."), Sąd wskazał, że z użytego w nim zwrotu "może być przyznany" wynika, że świadczenie to ma charakter fakultatywny, nieobowiązkowy, co oznacza, że organ może, ale nie ma obowiązku przyznania zasiłku celowego. Organ przyznając świadczenia z pomocy społecznej kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru tych świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają one celom i możliwościom pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że niewątpliwie organ nie może zaspokoić wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych, potrzeb osób ubiegających się o pomoc, tym bardziej w żądanej przez nich maksymalnej wysokości. Oznacza to, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Sąd podał, że zasiłek celowy może być przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Potrzeby te należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Ponadto Sąd wskazał, że z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 1296), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 776 zł , zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Sąd I instancji wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym przeprowadzonego w dnu 16 maja 2023 r. wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawca (ur. 1974 r.) jest rozwiedziony, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w kwietniu 2023 r. nie uzyskał żadnego dochodu. Z uwagi na spełnienie kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, skarżący jest co do zasady osobą uprawnioną do przyznania zasiłku celowego. Mieszka w domu rodzinnym, który obecnie stanowi własność byłej żony, zajmuje kuchnię i pokój. Skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym. Posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 0,7742 ha przeliczeniowego, które dzierżawi, choć jak twierdzi nie przynosi ono żadnego dochodu. Strona opłaca składki na ubezpieczenie w KRUS. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z tego tytułu pobiera zasiłek stały. Obecnie skarżący jest niezdolny do pracy. Wnioskodawca oświadczył, że leczy się kardiologicznie, neurologicznie, ortopedycznie. W trakcie wywiadu środowiskowego przedłożył aktualne zaświadczenie, z którego wynika, że jest całkowicie niezdolny do pracy. Został on również poinformowany przez pracownika socjalnego o konieczności dostarczenia faktury za zakup leków z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Podano, że pismem z dnia 22 maja 2023 r., doręczonym w dniu 23 maja 2023 r., organ I instancji poinformował wnioskodawcę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego wezwania. Wskazał przy tym, że nie zostały wykazane przesłanki zależne od strony tj. faktura za zakup lekarstw. Organ poinformował także o możliwości przedłożenia dodatkowych dowodów oraz, że niewykazanie przesłanek zależnych od strony może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Ponowne zawiadomienie o tożsamej treści z dnia 31 maja 2023 r., doręczono skarżącemu w dniu 1 czerwca 2023 r. Tego też dnia skarżący zatelefonował do organu i oświadczył, że nie ma możliwości oraz środków finansowych na dojazdy do MOPS. Poinformował również, że nie dostarczy żadnych dodatkowych dokumentów (vide: notatka służbowa z 1 czerwca 2023 r.). Wobec tego, Sąd I instancji uznał, że organ I instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, prawidłowo odmówiły skarżącemu przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków, nie naruszając tym samym granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu w motywach rozstrzygnięcia organ II instancji jasno i rzeczowo wyjaśnił przesłanki, które stanowiły podstawę wydania decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. Zdaniem Sądu, organ I instancji ,zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., podjął wszelkie czynności celem prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wskazując na potrzebę przedłożenia przez skarżącego faktury za zakup leków z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, czego skarżący w toku całego postępowania administracyjnego nie uczynił, oświadczając wyraźnie w trakcie rozmowy telefonicznej, że nie dostarczy żadnych dokumentów. Sąd podkreślił że fakt, iż skarżący leczy się u lekarzy specjalistów, a co za tym idzie, z uwagi na stan zdrowia wymaga wykupienia leków, powinien zostać przez niego udokumentowany, chociażby przez przedłożenie faktury za zakup leków bądź też recepty, którą zamierzał wykupić, co pozwoliłoby organowi realnie ocenić, czy faktycznie zgłoszona przezeń potrzeba udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego jest uzasadniona, a przy tym ocenić rozmiar pomocy, która mogłaby zostać ewentualnie przyznana wnioskodawcy na ten konkretny cel. Sąd podkreślił, że wnioskodawca, który oczekuje wsparcia ze strony ośrodka pomocy społecznej winien wykazać się minimum aktywności w postępowaniu zmierzającym do przyznania zasiłku celowego na zgłoszone przezeń potrzeby i liczyć się z tym, że jego bierna postawa, będzie skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania zasiłku celowego. Sąd zaakcentował, że skarżący mógł okazać fakturę za zakup leków pracownikowi socjalnemu w trakcie wywiadu środowiskowego, czego nie uczynił. Ponadto Sąd wskazał, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi, które muszą racjonalnie rozdysponować pomiędzy wszystkich korzystających ze świadczeń pomocowych. Podał, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów. Sąd doszedł do przekonania, że organ orzekając o odmowie przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów zakupu leków nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wybór rozstrzygnięcia i kryteria, którymi kierował się organ przy ich wyborze został przy tym prawidłowo i logicznie, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., umotywowany. Odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżącego jakoby skarżący chciał również zakupić leki bez recepty, w związku z powyższym żądanie organu okazania recept jest bezprzedmiotowe, Sąd stwierdził, że żądanie skarżącego inicjujące niniejsze postępowanie zostało jasno sformułowane i nie obejmowało zakupu leków bez recepty. Ponadto Sąd wskazał, że w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący wyraźnie wyartykułował swoje potrzeby w zakresie oczekiwanych świadczeń z pomocy społecznej, a wywiad podpisał bez jakichkolwiek zastrzeżeń. Również w odwołaniu od decyzji skarżący nie podniósł zarzutu jakoby chciał zakupić leki, które nie zostały mu przepisane na receptę. Zatem podnoszony na rozprawie zarzut jest – w ocenie Sądu – bezzasadny. Ustosunkowując się do wniosku pełnomocnika skarżącego o odroczenie rozprawy z uwagi na zły stan zdrowia skarżącego i brak możliwości jego osobistego stawiennictwa na rozprawie, Sąd przywołując art. 99, art. 107, art. 109 i art. 110 p.p.s.a. stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły wskazane w tych przepisach przyczyny odroczenia rozprawy. Sąd wskazał, że oddalając wniosek o odroczenie rozprawy miał na względzie fakt, że stawiennictwo strony na rozprawie nie jest obowiązkowe, natomiast skarżący w niniejszej sprawie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, który bez żadnych ograniczeń mógł osobiście na rozprawie przedstawić stanowisko skarżącego w tej sprawie. Ponadto Sąd zauważył, że pełnomocnik skarżącego bądź też sam skarżący mogli również zaprezentować stanowisko w sprawie w formie pisemnej. Z możliwości tej nie skorzystali, pomimo, że od momentu zarejestrowania sprawy w Sądzie do dnia rozprawy upłynął okres niemalże 6 miesięcy. WSA wskazał, że jedynie w przypadku wskazanym w art. 91 § 3 p.p.s.a. sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście lub przez pełnomocnika. Sąd podkreślił przy tym, że zarządzenie takie leży w kompetencji sądu, który ocenia czy istnieje potrzeba, o jakiej mowa w ww. przepisie. W ocenie Sądu I instancji, w realiach rozpatrywanej sprawy taka konieczność nie zachodziła. Od powyższego wyroku skarżący, reprezentowany przez adwokata z urzędu, złożył skargę kasacyjną, wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie zasiłku celowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Wniesiono też o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały uiszczone ani w części ani w całości. Wniesiono o przyznanie ww. kosztów również za postępowanie dotyczące przywrócenia terminu, jak i złożonego zażalenia, które postanowieniem z dnia 13 września 2024 r., I OZ 502/24 zostało uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zrzeczono się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: a) naruszenie przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., poprzez przekroczenie zasady uznaniowości i odmowę przyznania zasiłku celowego, podczas kiedy skarżący spełniał wszelkie wymogi ustawowe do jego uzyskania, b) rażącą obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 p.p.s.a w zw. 7, 77 oraz 80 K.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że zostało przeprowadzone kompleksowe postępowanie dowodowe, podczas gdy w sprawie nie zgromadzono wszystkich niezbędnych faktur, zaniechano przesłuchania skarżącego, nie ustalono, czy na wszystkie leki pobierane przez skarżącego potrzebne są recepty, nie ustalono listy leków, do których zażywania zobowiązany był skarżący, - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i nieuwzględnienie złożonego przez pełnomocnika na rozprawie wniosku o odroczenie celem przesłuchania skarżącego, podczas gdy skarżący posiada bardzo istotne wiadomości w szczególności na temat stanu swojego zdrowia, zażywanych leków, kosztów życia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów postępowania, należy wskazać, że art. 80 K.p.a., nakazuje organowi administracji ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 K.p.a. nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zaś art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym zaznaczyć należy, że organ nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. Wobec tego należy stwierdzić, że uchybienie przez organy ww. normom ma miejsce wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego, przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. O dowolności oceny można mówić w przypadku uzyskania wniosków niewynikających w sposób logiczny ze zgromadzonego materiału dowodowego lub pominięciu określonych dokumentów lub dowodów jako niezdatnych do poparcia przyjętej z góry tezy. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organy administracyjne wyjaśniły bowiem wyczerpująco sprawę, czego dowodem jest dokumentacja znajdująca się w jej aktach administracyjnych, a następnie wydały decyzje w sprawie wyczerpująco je uzasadniając. Jasno i rzeczowo zostało bowiem wyjaśnione, dlaczego odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego na zakup leków. Organy administracyjne podjęły wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia sprawy, wskazując na potrzebę przedłożenia przez skarżącego faktury za zakup leków z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, czego skarżący w toku całego postępowania nie uczynił, a w rozmowie telefonicznej z pracownikiem socjalnym oświadczył wręcz, że nie dostarczy żadnych dokumentów. Rację mają organy i Sąd I instancji, że fakt, iż stan zdrowia skarżącego wymaga wykupienia leków, powinien zostać przez niego udokumentowany, choćby przez złożenie faktury za zakup leków, bądź recepty. Pozwoliłoby to bowiem organom realnie ocenić, czy uzasadniona jest potrzeba udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego. Nie można więc zarzucić organom administracyjnym, że naruszyły ww. przepisy. W odniesieniu do zarzutu nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o odroczenie rozprawy, przypomnienia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne nie wymaga osobistego udziału strony na rozprawie w związku z zasadą orzekania na podstawie akt sprawy, o czym stanowią przepisy art. 107 i art. 133 § 1 p.p.s.a. Specyfika postępowania przed sądami administracyjnymi, wyrażająca się w ograniczonym postępowaniu dowodowym i badaniu legalności zaskarżonych aktów na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji, powoduje, iż osobiste stawiennictwo skarżącego przed sądem zasadniczo jest nieobowiązkowe, a jeśli skarżący uczestniczy w rozprawie, to jego udział sprowadza się zazwyczaj do przedstawienia argumentacji wskazującej na wadliwość wydanej decyzji, co zawiera już wniesiona przez niego skarga. Sąd administracyjny zasadniczo nie prowadzi postępowania dowodowego dotyczącego przedmiotu sprawy, w tym przede wszystkim dowodu z przesłuchania stron, w związku z tym obowiązkowy udział osobisty skarżącego występuje na zasadzie wyjątku, który nie zaistniał w niniejszej sprawie. Zasadą jest, że jedyny rodzaj dowodu, który można przeprowadzić przed sądem administracyjnym, to dowód z dokumentu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 91 § 3 p.p.s.a., należy przypomnieć, że stanowi on, iż sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście lub przez pełnomocnika. Zatem jak wynika z treści ww. przepisu, zarządzenie osobistego stawiennictwa strony ma służyć wyjaśnieniu sprawy rozpoznawanej przez sąd. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że o tym czy istnieje potrzeba zarządzenia stawienia się stron lub jednej z nich osobiście, bądź przez pełnomocnika, decyduje sąd. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał, że nie zaistniała potrzeba z art. 91 § 3 p.p.s.a., gdyż sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a skarżący miał możliwość obrony swoich interesów. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Przechodząc w dalszej kolejności do rozpoznania zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy przypomnieć, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z art. 3 ust. 1 – 4 u.p.s., pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zaspakajanie wszystkich potrzeb jej beneficjentów, lecz pomoc ta ma stanowić wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwić im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Pomoc ta nie może zatem polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. Dlatego też, rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele tej pomocy określone w ustawie, jak i możliwości finansowe organu. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres pomocy udzielonej mu ze środków publicznych. Zgodnie z art. 39 ust.1 i 2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, kosztów pogrzebu. Niewątpliwie, przyznanie zasiłku celowego uzależnione jest od dochodu. Jednakże nie jest to jedyne kryterium przyznawania zasiłku celowego. Dlatego też, spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Zasiłek ten przyznawany jest bowiem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Zasiłek celowy może być zatem przyznany na: zakup żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, pokrycie kosztów drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, organizację pogrzebu, pokrycie wydatków na leczenie. Wymienione wyżej potrzeby należą do najbardziej podstawowych i powinny być zaspokajane w pierwszej kolejności. Niemniej należy podkreślić, że katalog potrzeb, które leżą w katalogu działań pomocy społecznej, jest otwarty, a ich ocena zawsze wymaga indywidualnej analizy sytuacji konkretnej osoby i rodziny. Podkreślić przy tym należy, że wykładnia przepisów art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy stałego źródła utrzymania. Rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego. Uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzygnięciu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Tym samym, spełnienie warunków otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednakże odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadnienia, w tym powołania się na interes społeczny bądź brak możliwości organu. Kontrola decyzji uznaniowych jest zaś przeprowadzana pod względem ich zgodności z prawem. Zbadania wymaga to, czy uznanie było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono granic uznania przy wydawaniu decyzji i czy prawidłowo uzasadniono wybór rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast wybór rozstrzygnięcia powinien być oparty o wyraźnie określone kryteria, którymi kierował się organ. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej – kryteria ustawowe sformułowane w art. 2 - 4 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że w toku postępowania organy trafnie wskazywały na uznaniowy charakter zasiłku celowego, wskazując, że nawet w wypadku spełnienia przez wnioskodawcę warunków, od których zależy przyznanie świadczenia, organ pomocowy może ograniczyć rozmiar przyznanej pomocy albo nawet odmówić jej przyznania. Istotą luzu decyzyjnego jest bowiem pozostawienie organom administracji pewnej swobody w rozstrzyganiu spraw, motywowanej tym, że to organy są w stanie lepiej dobrać rozstrzygnięcie do uwarunkowań konkretnej sprawy, mają bowiem lepsze rozeznanie w zakresie potrzeb wnioskodawcy, ale też w zakresie własnych możliwości wsparcia, nie tylko wnioskodawcy, ale całej szerokiej rzeszy innych potrzebujących. Konieczne jest zatem współdziałanie podmiotu zainteresowanego otrzymaniem pomocy, przez co w szczególności trzeba rozumieć nieutrudnianie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, przedkładanie stosowych dokumentów oraz udzielanie niezbędnych w sprawie informacji. W niniejszej sprawie – jak wynika z akt – skarżący legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, został mu przyznany zasiłek stały. W niniejszym postępowaniu domagał się przyznania zasiłku celowego na pokrycie zakupu leków. Spełnia on tzw. kryterium dochodowe, jednak – o czym była już mowa – okoliczność ta nie oznacza automatycznie przyznania zasiłku. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 16 maja 2023 r., wynika, że skarżący jest chory i leczy się w poradniach specjalistycznych. Niewątpliwie kwestia posiadania środków pieniężnych na zakup leków i leczenie mieści się w kategorii niezbędnych potrzeb życiowych i zagadnienie to nie wymaga szerszej argumentacji. Skarżący został przez organ poinformowany o konieczności dostarczenia faktury za zakup lekarstw, bądź recepty, z której wynikałaby konieczność dokonania takiego zakupu. Jednak na żadnym etapie postępowania nie dostarczył wymaganego dokumentu, nie przedstawił też żadnych dowodów świadczących o konieczności poniesienia wydatków na zakup leków oraz nie skorzystał z możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i zgłoszonych żądań. W notatce służbowej z dnia 1 czerwca 2023 r. pracownik socjalny wskazał, że w tym właśnie dniu zainteresowany zadzwonił do MOPS-u w Sulejowie i oświadczył, że nie ma możliwości i środków na dojazdy do MOPS oraz, że nie dostarczy żadnych dodatkowych dokumentów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wymóg przedstawienia rachunków za zakupione leki oraz zaświadczeń lekarskich lub recept stwierdzających konieczność ich zakupu nie naruszył zasady uznaniowości, gdyż organy pomocy społecznej miały prawo weryfikować zasadność żądania współfinansowania zakupu kosztów lekarstw w oparciu o dokumenty, z których wynikałaby konieczność stosowania określonych środków farmakologicznych. Takie uprawnienie organów, zdaniem NSA, wynika z art. 3 ust. 3 i art. 4 u.p.s., zgodnie z którymi rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wobec tego zasadnie w sprawie uznano, że skarżący nie przedstawił dokumentów świadczących o ponoszeniu kosztów zakupu leków, co było przedmiotem wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego. Zatem sytuacja w jakiej znalazł się skarżący wynika także z jego pasywnej postawy (nieprzedstawienie dowodów na okoliczność rodzaju stosowanych leków i ich wysokości oraz zakupu). Należy zaznaczyć, że w przedmiotowej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Bezsprzeczne zaś jest, że skarżący jest stałym beneficjentem pomocy społecznej, który nie może jednak oczekiwać finansowania wszystkich jego potrzeb z pomocy społecznej, bez obowiązku udokumentowania faktu rzeczywistego ponoszenia takich kosztów – jak w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, że niezasadnie zaaprobował ustalony stan faktyczny sprawy i ocenę materiału dowodowego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikają bowiem i znajdują potwierdzenie w aktach sprawy okoliczności sprawy. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że odmawiając przyznania zasiłku celowego zarówno organ I, jak i II instancji, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, ponieważ art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa na podstawie art. 250 p.p.s.a., przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.) przy zastosowaniu przepisów art. 258-261 p.p.s.a.