I OSK 2520/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Po 361/16 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. oddalił skargę J. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] marca 2016 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z [...] 2015 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 4 pkt 9b1, art. 6 pkt 6, art. 112, art. 113 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1, 2 i 8 oraz art. 134 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, dalej: u.g.n.), wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w P., zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej współwłasność H. K. w 7/16 części, R. L. w 3/16 części, G. W. w 3/16 części i R. K. w 3/16 części, oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb M., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...]m2. Wywłaszczenie nastąpiło na cel publiczny - budowę zespołu domów studenckich dla [...], z przedszkolem oraz stołówką, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] 2011 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] października 2011 r., nr [...]. W punkcie II decyzji ustalono na rzecz H. K., R. L., G. W. i R. K. odszkodowanie w łącznej wysokości [...]zł. Do pokrycia kosztu odszkodowania zobowiązano [Uczelnię] jako podmiot, który będzie realizował cel publiczny. Zapłata odszkodowania miała nastąpić jednorazowo, w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu. Odszkodowanie należało wypłacić proporcjonalnie do posiadanych udziałów. Z rozstrzygnięciem zawartym w punkcie II decyzji nie zgodziła się Uczelnia. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] marca 2016 r. uchylił kwestionowaną decyzję w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wskazał na nierzetelność i wewnętrzną sprzeczność operatu będącego podstawą decyzji Dyrektora i wyznaczył temu organowi sposób postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego złożył J. T. – uczestnik postępowania, będący dzierżawcą części nieruchomości zajętej pod garaże. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd wyjaśnił, że zagadnieniem jakie pozostawało do wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji możliwym było wydanie rozstrzygnięcia przez ten organ tylko w zakresie wyznaczonym przez odwołanie Uniwersytetu, czy też zaskarżenie części decyzji determinowało automatycznie powstanie obowiązku organu II instancji orzeczenia co do całości decyzji. Sąd podkreślił zatem, że zgodnie z zasadą skargowości, ustawodawca pozbawił organ odwoławczy możliwości działania z urzędu. Niezbędnym do podjęcia przez ten organ jakichkolwiek czynności jest wyrażenie niezadowolenia z decyzji pierwszoinstancyjnej przez stronę postępowania, co następuje w formie odwołania. Dopiero taka czynność upoważnia organ odwoławczy do podejmowania czynności w sprawie. Innymi słowy, inicjowanie postępowania odwoławczego spoczywa na stronie. Stąd wniosek, że zaskarżenie decyzji w części powoduje uprawnienie organu odwoławczego do rozpoznania całej sprawy, ale rozstrzygnięcia tylko w części wskazanej w odwołaniu. Dalej Sąd wyjaśnił, że dodatkowa wątpliwość skarżącego powstała po analizie treści art. 119 ust. 1 pkt 7 oraz art. 129 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu, treść powyższych przepisów wskazuje, że decyzja o wywłaszczeniu musi zawierać rozstrzygnięcie co do wysokości odszkodowania za wywłaszczenie. W wyjątkowych – wskazanych w ustawie – sytuacjach, decyzja taka może być pozbawiona części dotyczącej odszkodowania, jednakże w ślad za decyzją wywłaszczeniową organ zobligowany jest wydać kolejną decyzję w przedmiocie odszkodowania. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z żadnymi z wypadków enumeratywnie wskazanych w art. 129 ust. 5 u.g.n. Sąd zaznaczył, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ II instancji w jakikolwiek sposób zostaje upoważniony do wykroczenia poza zakres swoich kompetencji wynikających zakresu odwołania. Skoro decyzja Dyrektora ma charakter podzielny, to respektując zasadę skargowości - zdaniem Sądu - uznać należy, że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe. Jednocześnie Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ma możliwości, by fakt wywłaszczenia nie pociągnął za sobą skutku w postaci odszkodowania. Przedmiotem ponownego rozpatrywania sprawy przed organem I instancji jest jedynie aspekt dowodowy wysokości tego odszkodowania i tylko w tej części sprawa pozostaje otwarta. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. T. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie art. 119 ust. 1 pkt 7 u.g.n., który określa, że obligatoryjnym elementem decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości jest ustalenie w sentencji kwoty odszkodowania, a tym samym a contrario, że nie jest możliwy byt prawny takiej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości wydanej w trybie przewidzianym przez przepisy rozdziału 4 działu III u.g.n., która pozbawiona byłaby rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, 2. naruszenie art. 129 ust. 1 u.g.n., który statuuje zasadę ustalenia odszkodowania w decyzji "uwłaszczeniowej", 3. naruszenie art. 129 ust. 5 u.g.n., który wprowadza wyjątkowe sytuacje, gdy ustalenie odszkodowania za "wywłaszczenie" następuje w odrębnej decyzji administracyjnej, 4. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 128 ust. 1 u.g.n., który jest źródłem ex lege obowiązku słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość powstającego z chwilą wyrządzenia szkody, czyli orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, a którego realizacja jednocześnie wraz z wywłaszczeniem może nie nastąpić jedynie w sytuacjach wskazanych w "art. 124 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n.", 5. naruszenie art. 132 ust. 1 u.g.n., który ustanawia nieprzekraczalny termin do wypłaty odszkodowania liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a który to termin nie zostałby dochowany - mimo nieziszczenia się zawartego w nim zastrzeżenia - o ile by przyjąć, iż wykonanie (skutek) wywłaszczenia następuje z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania od tej części decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, gdyż w obiegu prawnym brak byłoby ostatecznego rozstrzygnięcia co do odszkodowania, 6. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji z pokrzywdzeniem słusznego interesu obywateli. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do wykazania wadliwości wyroku Sądu I instancji polegającej na przyjęciu, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jako element składowy orzeczenia o wywłaszczeniu w analizowanym przypadku nie może stać się przedmiotem odrębnego orzeczenia i pozostawać samodzielnie w obrocie prawnym. Zdaniem skarżącego, wywłaszczenie prowadzone na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami musi zakończyć się wydaniem decyzji, w której nastąpi jednoczesne rozstrzygnięcie o wywłaszczeniu nieruchomości oraz odszkodowaniu z tego tytułu. Wskazane elementy decyzji nie mają samodzielnego charakteru, o tym może zdecydować jedynie ustawodawca w drodze stosownego upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentacja skargi kasacyjnej nie zdołała podważyć zasadności wyroku Sądu I instancji, który mając na uwadze okoliczności sprawy wyszedł ze słusznego przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Należy zaznaczyć, że przywołany w podstawach skargi kasacyjnej art. 119 ust. 1 u.g.n. określa obowiązkowe elementy decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, wśród których wymieniono ustalenie wysokości odszkodowania (pkt 7). Możliwość zaś wydania przez starostę odrębnej decyzji obejmującej kwestię odszkodowania przewidziano w art. 129 ust. 5 u.g.n., który wymienia przypadki nie znajdujące zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Nie sposób jednak uznać, że konieczność wydania częściowej decyzji ustalającej wysokość odszkodowania nie może wynikać, jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, z rezultatu postępowania przed organem odwoławczym. Strona może bowiem kwestionować tylko ustalenie wysokości odszkodowania, co nie zmienia faktu, że oczywiście pozostawać ono musi w związku z orzeczonym wywłaszczeniem. Zasadniczym przedmiotem w takiej sprawie nie będzie zatem pozbawienie prawa własności nieruchomości, ale należność pieniężna jako uprawnienie właściciela nieruchomości do żądania naprawienia wynikłej straty. Decyzja ta kończy odrębne postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania i w takim wypadku będzie formalnie i materialnie odrębną sprawą od sprawy w przedmiocie wywłaszczenia, kreuje bowiem jedynie należność pieniężną w postaci odszkodowania. (patrz: uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 3 października 2016 r., I OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/1/) Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że praktyka orzecznicza organów administracji i sądów administracyjnych na skutek uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji w części odszkodowania, wykazuje istnienie kolejnych możliwych sytuacji, w których zachodzi konieczność odrębnego orzekania w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uchylenie decyzji organu I instancji tylko w części dotyczącej odszkodowania skutkuje koniecznością wydania w to miejsce nowego rozstrzygnięcia, wolnego od wad. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że określenie wysokości odszkodowania stanowi rzeczywiście element konstytutywny decyzji wywłaszczeniowej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy na uwagę zasługuje okoliczność, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja Wojewody Wielkopolskiego, zgodnie z dyspozycyjnością środków odwoławczych i ich zakresu, obejmowała zgodnie z wolą strony jedynie ustaloną przez organ I instancji wysokość odszkodowania za wywłaszczone prawo własności nieruchomości. Tak zakreślony przedmiot postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym, ze względu na odrębność materii, mógł stanowić przedmiot odrębnego orzeczenia. Na taką możliwość wskazuje również doktryna. W komentarzu do art. 119 u.g.n. (system informacji prawnej LEX) Ewa Bończak-Kucharczyk podkreśliła, że co do zasady wykluczone jest wydanie osobnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości przez organ I instancji. Może się jednak zdarzyć, że organ odwoławczy uchyli decyzję wywłaszczeniową tylko w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Wtedy, jak zauważa autorka, organ I instancji rozpoznający sprawę ponownie orzeknie tylko o odszkodowaniu. Wadliwości zaskarżonego wyroku nie sposób wyprowadzić z brzmienia art. 132 ust. 1 u.g.n., który wiąże obowiązek zapłaty odszkodowania od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b. Powyższe zastrzeżenie jest w okolicznościach rozpatrywanej sprawy kluczowe. Zauważyć bowiem trzeba, że wyjątek ujęty w ust. 1a dotyczy sytuacji, w której wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu. Wówczas zapłata odszkodowania następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Skarga kasacyjna rozwiązanie to pomija, co czyni podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 132 ust. 1 u.g.n. nieuzasadnionym. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.