I OSK 24/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P., M. P., Z. P. i U. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 309/12 w sprawie ze skargi J. P., M. P., Z. P. i U. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 309/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. P., M. P., Z. P. i U. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Aktem notarialnym z dnia 20 lutego 1985 r. nr [...] W. P. i M. P. sprzedali Skarbowi Państwa działkę o powierzchni [...]m2, oznaczoną nr [...]. Jak zastrzeżono w akcie, sprzedaż nastąpiła w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a przy zawarciu umowy przedstawiono decyzję Wojewódzkiego Zarządu Urbanistyki i Architektury z [...] marca 1984 r. zatwierdzającą plan realizacyjny osiedla domków dla KWK "S.". Pismem z dnia 7 lutego 2001 r. M. i W. P. wystąpili do Prezydenta Miasta Rybnika o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej w 1985 r. z uwagi na fakt, że część nieruchomości, która została wywłaszczona, została użyta na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Na rozprawie administracyjnej w dniu 25 września 2001 r. pełnomocnik wnioskodawców J. P. podał, że żądanie zwrotu dotyczy gruntów stanowiących działki nr [...], [...] i części działki [...]. Jak ustalono w toku postępowania, działka nr [...] została decyzją Naczelnika Gminy Pilchowice z [...] sierpnia 1987 r. oddana w użytkowanie wieczyste Górniczej Spółdzielni Mieszkaniowej przy KWK S. Działka ta weszła następnie w skład działki nr [...] o pow. [...]m2. W roku 1992, w wyniku komunalizacji, działka [...] stała się własnością Gminy P. W wyniku odnowy operatu ewidencji gruntów, w roku 1992 działka [...] uzyskała nr [...]. Działka nr [...] od roku 1992 podlegała pięciokrotnie podziałom. W szczególności została z niej wydzielona działka nr [...], która uległa podziałowi na działki [...] i [...]. Działka nr [...] została podzielona na działki [...], [...] (która w dalszej kolejności uległa podziałowi na działki [...], [...], [...] i [...]), zaś działkę nr [...] podzielono na działki [...], [...], [...] i [...]. Podziału działki [...] dotyczy w szczególności znajdująca się w aktach decyzja Prezydenta Miasta Rybnika z [...] listopada 2001 r. nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości o pow. [...]m2 nr [...] wydana na wniosek PHP U. sp. z o.o. w R. Postanowieniem z [...] maja 2005 r. Prezydent Miasta Rybnika zawiesił postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...], [...] i [...] do czasu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny sprawy legalności umów dotyczących przeniesienia prawa własności tych nieruchomości oraz zobowiązał M. i W. P. do wystąpienia w terminie 3 miesięcy do sadu powszechnego celem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postanowienie to zostało przez Wojewodę Śląskiego utrzymane w mocy rozstrzygnięciem z [...] listopada 2005 r. Wobec śmierci W. P. dalsze postępowanie prowadzone było z udziałem jego następców prawnych: U. B., Z. P. i J. P. Prezydent Miasta Rybnika postanowieniem z [...] października 2008 r. odmówił podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Wojewodę Śląskiego postanowieniem z [...] kwietnia 2009 r., a sprawa wniosku o podjęcie przekazana do ponownego rozpoznania. W konsekwencji postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. organ I instancji podjął postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, aktualnie oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Decyzją z [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Rybnika ponownie umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wymienionych działek. Wojewoda Śląski uchylił to rozstrzygnięcie decyzją z [...] lutego 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu w szczególności wskazano, że postępowanie powinno być przeprowadzone odrębnie w stosunku do każdej z nieruchomości, albowiem w wyniku podziałów każda z powstałych działek stanowi przedmiot odrębnej własności . W stosunki do działki [...] ustalono, że jest ona objęta księga wieczystą nr [...] prowadzoną przez SR w Rybniku – Wydział Ksiąg Wieczystych i stanowi współwłasność B. Ś. oraz M. C., na podstawie umowy sprzedaży z 26 sierpnia 2003 r. oraz umowy darowizny z 15 grudnia 2008 r., których prawa w księdze wieczystej ujawniono. Kolejną decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta Rybnika umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...] położonej w R. obręb [...]. W uzasadnieniu organ podał, że przedmiotowa nieruchomość, zbyta po dniu 1 stycznia 1998 r., po kilkukrotnych zmianach stanowi na dzień dzisiejszy własność prywatną, a z związku z tym nie pozostaje w dyspozycji Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego, co jest zdaniem organu warunkiem, aby mogło być wydane orzeczenie o zwrocie nieruchomości. Strony postępowania nie wystąpiły do sądu powszechnego z powództwem o ustalenie nieważności umów przeniesienia prawa własności. W odwołaniu od decyzji M. P., U. B., Z. P. i J. P. podnieśli, że fakt utraty przez Skarb Państwa lub gminę władania nieruchomością nie stanowi przesłanki do umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] została sprzedana spółce prawa handlowego przez Gminę P. w dniu 8 kwietnia 1999 r., a następnie dwukrotnie jeszcze zmieniała właściciela w roku 2001 i 2003. Obecnie jest własnością osób fizycznych, które nabyły ją na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 sierpnia 2003 r. oraz umowy darowizny z dnia 15 grudnia 2008 r. Dalej organ wykluczył zastosowanie art. 229 u.g.n. Stwierdził jednak, że możliwość zwrotu nieruchomości uwarunkowana jest spełnieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze nieruchomość jest zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n., a po drugie aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi, w szczególności Skarb Państwa bądź gmina nie utracili nad nią władania. W takim stanie bowiem decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości naruszałaby porządek prawny, a przede wszystkim byłaby niewykonalna. Podkreślono, że zbycie nieruchomości następowało w formie aktów notarialnych, a badanie ich ważności należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Zauważono też, że o ile Gmina P. posiada interes prawny w sprawie ewentualnego unieważnienia jednej z umów, o tyle interesu tego nie posiada w zakresie pozostałych umów, których nie była stroną. Uprawnienia takie mają natomiast strony tych umów, jednakże organ nie może ich zobowiązać do tego rodzaju działania. Zgadzając się z opinią wyrażoną w odwołaniu, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia nieruchomości do stanu, w którym Skarb Państwa albo gmina nią władają, organ podkreślił jednak, że jest to możliwe jedynie, kiedy organ może to osiągnąć mocą własnych orzeczeń. Wreszcie organ odwoławczy stwierdził, że błędnie Prezydent Miasta Rybnika zastosował art. 105 § 1 k.p.a., bowiem w sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Skarżącym przysługuje roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, jednak brak jest możliwości jego realizacji, co wynika to z faktu zbycia nieruchomości z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. Ustalono bowiem, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w akcie o jej przejęciu, poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości jej zwrotu. Uchybienie to nie może doprowadzić do orzeczenia o zwrocie nieruchomości, strony mogą jednak dochodzić z tego tytułu roszczeń przed sądem powszechnym. Dlatego też w ocenie organu zasadne było merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomości. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi odwoławczemu w celu doprowadzenia do odzyskania władztwa nad podlegającą zwrotowi częścią nieruchomości i dokonania jej zwrotu. Wnieśli też o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 136 i 137 u.g.n. oraz art. 97 § 1 ust. 4, art. 107 § 3, art. 12, art. 35, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 304 § 2 k.p.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę stwierdził, że w sprawie pozostaje poza sporem, że zbycie nieruchomości przez Gminę P. w 1999 r. nastąpiło z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n., a do tego momentu nieruchomość nie została wykorzystana na cel zgodny z wywłaszczeniem. W ocenie Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji orzeczenie o zwrocie nieruchomości na rzecz byłych właścicieli nie jest jednak możliwe. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. jej sprzedaży. W takiej sytuacji sam fakt utraty władania tą nieruchomością przez podmiot publicznoprawny stanowił negatywną przesłankę dla orzeczenia o jej zwrocie, a zatem okoliczność, czy nieruchomość jest wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona, czy też wykorzystano ją na inny cel bądź w ogóle nie wykorzystano, nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, jakim jest orzeczenie o odmowie zwrotu. Nie jest natomiast wykluczone dochodzenie przez poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych od Skarbu Państwa lub gminy na zasadach ogólnych tj. przed sądem powszechnym w celu naprawienia szkody wynikłej wskutek zbycia wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia lub oddania jej w użytkowanie wieczyste. Na gruncie przepisów u.g.n. roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji określonej w art. 136 ust. 3 tej ustawy wygasa względnie nie przysługuje jedynie w okolicznościach wymienionych w art. 136 ust. 5 i w art. 229 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie te przypadki nie miały miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że to na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Jednakże zarówno Skarb Państwa, jak i gmina doprowadzić do takiego stanu mogą wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Z uwagi na wielokrotny obrót sporną nieruchomością, nie jest w chwili obecnej prawnie możliwe takie działanie organów, które pozwoliłoby doprowadzić do przywrócenia władania nieruchomością któremuś z podmiotów publicznoprawnych. Skład orzekający podzielił pogląd, że jedynie w postępowaniu administracyjnym jest możliwe ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest ustalenie tych przesłanek przed wydaniem decyzji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie. Umorzenie postępowania oznaczałoby bowiem całkowite pominięcie badania przez organ merytorycznych przesłanek zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy, jakkolwiek nie zupełnie wprost, to jednak w sposób nie budzący wątpliwości dał w swojej decyzji wyraz temu, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. W szczególności organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawcom przysługuje roszczenie o zwrot przejętej nieruchomości, a brak możliwości jego realizacji wynika z faktu jej zbycia z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. W postępowaniu ustalono, że mimo zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w umowie z 1985 r., poprzedni właściciele nie zostali poinformowani o możliwości zwrotu gruntu. W ocenie Sądu tak poczynione ustalenia przesądzają o zaistnieniu przesłanek z art. 136 ust. 3 u.g.n., a tym samym organ odwoławczy zrealizował swój obowiązek w tym zakresie. Nie znajduje zatem uzasadnienia sformułowany przez skarżącego na rozprawie zarzut, że organy nie rozstrzygnęły kwestii zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. To ustalenie z naprowadzonych wyżej powodów nie mogło w niniejszej sprawie doprowadzić do fizycznego zwrotu nieruchomości. Otwiera jednak skarżącym drogę do ewentualnego dochodzenia roszczeń przed sądem powszechnym, o czym już wyżej była mowa. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podniesiono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawia się pogląd o możliwości, a nawet obowiązku zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia legalności czynności prawnych, na podstawie których dokonano rozporządzenia tą nieruchomością. W kontrolowanej sprawie organy wywiązały się z tego obowiązku. Właśnie w tym celu wydane zostało postanowienie o zawieszeniu postępowania. Postępowanie było zawieszone przez okres 4 lat, jednakże w tym czasie nie zostało zainicjowane żadne postępowanie mające na celu zbadanie legalności zawartych umów. Zasadnie też organy zauważają, że same nie miały legitymacji do zainicjowania takich postępowań. Nie miały też środków prawnych pozwalających na przymuszenie osób trzecich do podjęcia działań w tym kierunku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. P., M. P., Z. P. i U. B., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 136 oraz 137 u.g.n. - poprzez przyjęcie, iż nastąpiły przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo, iż nieruchomość nie została użyta na cel określony w umowie o przejęciu nieruchomości na własność Skarbu Państwa - KWK "S.", a także poprzez podważenie uprawnień byłego właściciela (i jego spadkobierców) do ubiegania się o zwrot nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów każe przyjąć, iż uprawnienia poprzedniego właściciela mogą być realizowane po przeniesieniu własności nieruchomości w sposób sprzeczny z art. 136 ust. 2 u.g.n., który to przepis nakazuje w sposób bezwzględny zawiadomić byłego właściciela o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel wraz z poinformowaniem go o możliwości zwrotu - którego to zawiadomienia w przypadku skarżących nie było, a mimo to zbyto nieruchomość po dniu 1 stycznia 1998 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. Ponadto skoro na organie spoczywa obowiązek wykonania wszelkich czynności w celu doprowadzenia do stanu, w którym na powrót Skarb Państwa bądź gmina będą władali nieruchomością podlegającą zwrotowi, to nie powinny istnieć w tym zakresie żadne ograniczenia. Organ nie powinien tłumaczyć się faktem dalszej odsprzedaży przedmiotowych nieruchomości. Nie bez powodu ustawodawca nakazuje aby stroną postępowania o zwrot nieruchomości wywłaszczonej były obok wnioskodawcy bądź wnioskodawców wszystkie inne osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniami jakoby Gmina P. nie posiadała interesu prawnego w stosunku do pozostałych umów sprzedaży skoro decydują one o jej prawach i obowiązkach Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie naruszył przepisów prawa materialnego wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 136 i art.137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004r Nr 261 poz.2603 ze zm.) zwanej dalej ugn oraz art.21 Konstytucji RP w zw. z art. 229 ugn przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów są nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolował legalność postępowania organów administracji w zakresie zwrotu ,wywłaszczonej nieruchomości. Materialnoprawną podstawą takiego postępowania jest art. 136 ust. 3 ugn. Przepis ten stanowi generalną zasadę, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Organy prawidłowo przyjęły, co w zaskarżonym wyroku podtrzymał wojewódzki sąd administracyjny, że zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości oraz, że w sprawie nie ma zastosowania art. 229 ustawy, gdyż do ustanowienia wieczystego użytkowania w formie aktu notarialnego na rzecz U. sp. z o.o. doszło po wejściu w życie ugn. Także zarówno organy jak i sąd zasadnie wskazały, że w sprawie nie zaszły przesłanki przewidziane w art. 136 ust.5 ugn, bowiem organ z naruszeniem prawa nie poinformował zainteresowanych o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mimo to w tak ustalonym, i pozostającym poza sporem stanie faktycznym, brak jest podstaw prawnych do zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomość. Wynika to z faktu utraty przez Skarb Państwa oraz jednostkę samorządową tj. gminę P. władztwa nad działką [...] gdyż nieruchomość ta stała się kilkakrotnie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Obecnie stanowi własność B. Ś. i M. C. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 229 ugn stwierdzić należy, że nie może on odnieść zamierzonego skutku na tym etapie postępowania. Zarzut ten mógł okazać się skuteczny na etapie zawieszenia postępowania. Jednak wówczas skarżący nie kwestionowali postanowienia z dnia [...] maja 2005r. Prezydenta Miasta Rybnika o zawieszeniu postępowania i nie podnosili, że to przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi co zasadnie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na bogate w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.