I OSK 2493/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] i [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 825/19 w sprawie ze skargi [...] i [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 sierpnia 2020 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę [...] i [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Postanowieniem tym Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z [...] lipca 2019 r. [...] który na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w m. [...], gm. [...], przejętej na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. (Dz. U. 1945 r., Nr 3, poz. 13, dalej jako dekret PKWN),), zapisanej w dacie przejęcia przez Skarb Państwa w księdze wieczystej [...] dobra rycerskie tom 1, prowadzonej przez Sąd Grodzki w [...] na rzecz [...], w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.). Organy orzekające w sprawie zgodnie stwierdziły, że wniosek [...] i [...] z 3 czerwca 2019 r. wszczynający w niniejszej sprawie postępowanie jest tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z uprzednim wnioskiem, który strony złożyły w dniu 7 listopada 2017 r., również obejmuje żądanie zwrotu tych samych nieruchomości na rzecz tych samych osób, co z kolei zgodnie z dominującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym oraz poglądami doktryny, stanowi "inną uzasadnioną przyczynę" będącą podstawą odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Wniosek z 7 listopada 2017 r. został rozpoznany przez te same organy, a na postanowienie Wojewody skarżące złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, o rozpoznaniu skargi ani Starosta ani Wojewoda do dnia rozpoznania niniejszej sprawy nie posiadali informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę na powyższe postanowienie w pełni podzielił argumentację organu odnośnie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. Sąd uznał za prawidłową ocenę o niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania w przedstawionych okolicznościach dotyczących rozpoznania kolejnego wniosku tożsamego podmiotowo i przedmiotowo z uprzednio złożonym wnioskiem obejmującym żądanie zwrotu tych samych nieruchomości na rzecz tych samych osób. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] i [...], reprezentowane przez adwokata, podniosły następujące zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przy wydawaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przez Organ przepisów art. 7 i 77 § 1 oraz 124 § 2 k.p.a., a w szczególności niepodjęcie przez organy I i II instancji wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym niezweryfikowanie w żaden sposób, czy wniosek skarżących z 3 czerwca 2019 r. jest przedmiotowo tożsamy z wnioskiem z 7 listopada 2017 r. i dotyczy zwrotu tych samych nieruchomości/ruchomości, zwłaszcza iż skarżące we wniosku z 3 czerwca 2019 r. w sposób szczegółowy wskazały szereg nieruchomości/ruchomości, których domagają się zwrotu, b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Organ przepisu art. 61a § 1 k.p.a., i uznania, iż w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa wniosku z 3 czerwca 2019 r. z uprzednim wnioskiem z 7 listopada 2017 r. podczas gdy, organy w uzasadnieniu swoich decyzji nie wykazały w żaden sposób tożsamości obu spraw. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie pełnomocnik skarżących kasacyjnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości przejętej na cele reformy rolnej. Jak stanowi art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. Zatem z art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W orzecznictwie oraz literaturze wskazuje się, że przez inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub sprawa jest w toku. Warunkiem sine qua non wydania w tej sytuacji postanowienia, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną lub będącą w toku oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., I OSK 135/19, dostepny w cbosa). Tożsamość ta istnieje więc wówczas, gdy: 1) występują te same podmioty w sprawie, 2) dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3) tego samego stanu prawnego, a do tego 4) w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W rozpoznawanej sprawie zasadniczy problem sprowadzał się do kwalifikacji wniosków skarżących z 7 listopada 2017 r. i 3 czerwca 2019 r. pod kątem zachodzącej między nimi tożsamości podmiotowej i przedmiotowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w zaskarżonym wyroku, podzielił ustalenia organu przeprowadzone w ramach wstępnej analizy wniosków, że oba wnioski pochodziły od [...] i [...] i dotyczyły zwrotu nieruchomości położonej w m. [...], gm. [...], przejętej na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., zapisanej w dacie przejęcia przez Skarb Państwa w księdze wieczystej [...] dobra rycerskie tom 1, prowadzonej przez Sąd Grodzki w [...] na rzecz [...]. Skarżące w obu wnioskach wskazywały na podstawę prawną z art. 136 ust. 3 u.g.n. powołując się na te same okoliczności, z których wywodzili swoje roszczenia. Zachodzi zatem nie tylko tożsamość podmiotowa, lecz również tożsamość przedmiotowa sprawy w zakresie podstawy prawnej i treści żądania strony. Prawidłowa więc jest w tym względzie ocena Sądu I instancji, który podzielił stanowisko organu. Sprawa zainicjowana wnioskiem z 7 listopada 2017 r. była już dwukrotnie przedmiotem kontroli sądowej. Pierwszy wyrok zapadł 17 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Po 272/18, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. odmawiające wszczęcia postępowania. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że po uznaniu przez organ I instancji, iż w sprawie nie ma podstawy prawnej do uwzględnienia żądania strony, postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone wydaniem odpowiedniej decyzji stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jest z urzędu wiadome, że takie decyzje w sprawie zapadły. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r. odmówił zwrotu na rzecz [...] oraz [...] nieruchomości położonej w miejscowości [...], gmina [...], przejętej na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, zapisanej w dacie przejęcia przez Skarb Państwa w księdze wieczystej [...] dobra rycerskie prowadzonej przez Sąd Grodzki w [...] na rzecz Pana [...]. A Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaś wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 12/20, oddalił skargę na tę decyzję. Trafnie więc Sąd I instancji podkreślił, że tożsamość podmiotowa, przedmiotowa i prawna sprawy wszczętej wnioskiem z dnia 3 czerwca 2019 r. ze sprawą, która została zainicjowana wnioskiem z dnia 7 listopada 2017 r., niewątpliwie występuje. Skarżący kasacyjnie kwestionując tożsamość przedmiotową obu spraw nie wskazał na żadne różnice we wnioskach inicjujących postępowania w tych sprawach. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.s.a. powołany w związku z art. 7 i 77 § 1, 124 § 2 oraz 61a § 1 k.p.a. Zastosowanie bowiem instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne to wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. (por. wyrok NSA z 4 października 2017 r., I OSK 693/17, dostępny w cbosa). Nie budzi więc wątpliwości, że przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Zatem odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżących kasacyjnie o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w ramach udzielonego z urzędu prawa pomocy należy wskazać, że do orzeczenia o przyznaniu tych kosztów właściwy jest Sąd pierwszej instancji, zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a.