I OSK 2450/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 344/24, w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 7 marca 2024 r., nr SKO.4114.55.2024, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 4 września 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 344/24, oddalił skargę K.K., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, zwanego dalej "Kolegium", z dnia 7 marca 2024 r., nr SKO.4114.55.2024, w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od wyroku Sądu I instancji skargę kasacyjną wniosła K.K. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości, podniesiono obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", poprzez jego błędną wykładnię – z faktycznym pominięciem skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt TK 38/13; b) art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429) poprzez jego błędną wykładnię, sprzeczna z zasadami państwa prawa. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., polegające na braku właściwej reakcji Sądu I instancji na rażące uchybienia przepisom ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w postępowaniach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, a polegających na tym że z naruszeniem art. 9 i art. 79a K.p.a. zarówno organ pierwszej instancji, jak i Kolegium nie poinformowały skarżącej w sposób należyty, iż brak decyzji o zawieszeniu wypłaty świadczenia emerytalnego stanowi jedyną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i "uwzględnienie w całości złożonej skargi", ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej sformułowano również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich komplementarny charakter powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia. Na wstępie jednak podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Niezależnie od wymogu sporządzenia jej przez fachowego pełnomocnika, powinna ona – w świetle art. 176 P.p.s.a. – czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania powinna wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez Sąd I instancji ze wskazaniem, na czym zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez Sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; CBOSA). Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu i właściwą jego subsumcję (por. wyroki NSA z: dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04, z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06; z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II GSK 146/21, CBOSA). Przystępując do oceny poszczególnych zarzutów skarg kasacyjnych należy podnieść, iż zamierzonego skutku nie mógł przynieść - w związku z powyższymi uwagami - zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego – art. 17 u.ś.r., z uwagi na fakt, iż autor nie wskazał jednostek redakcyjnych tego przepisu, który to zawiera kilka jednostek redakcyjnych (odpowiednio ustępów, punktów i liter). Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, które z tych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego zostały, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszone przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). W rozpoznawanej sprawie nie wskazano jednostek redakcyjnych art. 17 u.ś.r., co powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania tych zarzutów kasacyjnych. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego, skarżąca kasacyjnie wskazała również art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym jako naruszony przez błędną jego wykładnię, sprzeczną z zasadami państwa prawa. Należy wyjaśnić, że z dniem 1 stycznia 2024 r., na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym nastąpiła istotna zmiana zasad przyznawania świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (czyli w u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z powyższego wynika, iż dla zastosowania obowiązujących dotychczas przepisów przez organ rozpatrujący wniosek istotne znacznie ma to, czy prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. Gdyby zatem doszło do zawieszenia wypłaty emerytury do dnia 31 grudnia 2023 r. możliwe byłoby rozpatrzenie wniosku na podstawie przepisów dotychczasowych. Skoro skarżąca nie zawiesiła pobierania emerytury do tej daty, to na etapie postępowania odwoławczego, toczącego się przed Kolegium od dnia 3 stycznia 2024 r., brak było podstaw do stosowania na podstawie przepisów przejściowych dotychczasowych zasad. Nawet uzyskanie i przedłożenie organowi odwoławczemu decyzji organu emerytalnego nie dawałoby podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na dotychczasowych zasadach. W tej sytuacji, wywołanej zmianą stanu prawnego, nie może być skuteczny zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. oraz art. 9 i art. 79a K.p.a. Jest to zarzut naruszenia przepisów postępowania, i jak już wcześniej wskazano, dla swej skuteczności wymaga wskazania możliwego, istotnego wpływu naruszenia na wynik postępowania. Wobec regulacji art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, jakiekolwiek pouczenia skarżącej o potrzebie zawieszenia pobierania emerytury po dniu 1 stycznia 2024 r. nie mogły odnieść skutku, jeżeli przesłanka ta nie została spełniona przed zmianą stanu prawnego. Nie doszło zatem także do błędnej wykładni powołanego wyżej przepisu, która byłaby sprzeczna z zasadami państwa prawa. W rozpoznawanej sprawie nie doszło również do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Stosownie do jego treści, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Sąd I instancji prawidłowo odtworzył granice materialne i formalne rozpoznawanej sprawy administracyjnej i w oparciu o tak odtworzony wzorzec normatywny – zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. – przeprowadził w całokształcie kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 października 2023 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.