I OSK 2380/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2686/16 w sprawie ze skargi J.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2686/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. po rozpatrzeniu odwołania J. M. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...].04.1974 r. nr [...] (początek numeru nieczytelny) ustalającej odszkodowanie na rzecz S. C. za przejętą nieruchomość położoną w [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m². W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] października 1973 r. podjęło uchwałę nr [...]w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy [...] w powiecie [...] (Dz. Urz. WRN w G. z dnia [...].12.1973 r., Nr [...], poz. [...]). W załączniku do ww. uchwały w wykazie gruntów we wsi [...] przejmowanych na własność Państwa przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele budownictwa mieszkaniowego pod pozycją 5 została wymieniona nieruchomość S. C. nr [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...] Naczelnik Powiatu w [...] ustalił odszkodowanie dla S. C. za przejętą działkę nr [...] o pow. [...] m² w kwocie [...] zł za grunt oraz [...] zł za inne składniki nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. J. M., spadkobierczyni S. C. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. W uzasadnieniu wniosku wskazała na brak rozprawy, brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania o ustalenie odszkodowania, brak przedstawienia opinii biegłego, niewysłuchanie biegłego na rozprawie, brak wskazania podmiotu uprawnionego do wypłaty odszkodowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...] (początek numeru nieczytelny) ustalającej odszkodowanie na rzecz S. C.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. M.. Po rozpatrzeniu odwołania, organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy, że nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa, to powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m² została objęta uchwałą nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1973r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...] na obszarze gminy [...] w powiecie [...] (Dz. Urz. WRN w [...] z dnia [...].12.1973 r., Nr [...], poz. [...]). Podstawę uchwały stanowił przepis art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 3 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27, poz. 216). Decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974r. przyznająca odszkodowanie na rzecz S. C. z tytułu przejęcia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 została wydana na podstawie art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Art. 10 ust. 2 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna była w szczególności zawierać ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty oraz wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Organ zauważył, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20 poz. 117) wskazywało, że odszkodowanie ustalał właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. A ówcześnie obowiązujące przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości i ustalaniu z tego tytułu odszkodowania regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974, Nr 10, poz. 64). Na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Cena za grunty o jakich mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustalana była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1974 r. nr 7, poz. 54). Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m² ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] pozyskał uchwałę nr [...]Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu [...] (Dz. Urz. z 1971 r. Nr 8 poz. 41). Zgodnie z § 1 ww. uchwały stawka odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty przeznaczone pod budownictwo we wsi [...] została podniesiona do 200 %. Natomiast załącznik do ww. uchwały wskazywał na stawkę odszkodowania za 1 m² w konkretnej klasie. Wojewoda [...] pozyskał ze Starostwa [...] informację pochodząca z operatu technicznego ([...]) pomiaru sytuacyjno wysokościowego terenów budowlanych wsi [...] wniesionego do rejestru gruntów i naniesionego na mapę ewidencyjną z dnia [...] września 1973 r., że działka nr [...] posiadała następujące klasy gruntu: RV-[...] m² i ŁIV-[...] m² i Ps IV-[...] m², co łącznie stanowiło powierzchnię przejętą [...] m². Z załącznika do uchwały Nr [...]wynika, że stawka za grunty rolne klasy V we wsi [...] wynosiły [...] zł za 1 m². Natomiast łąka i pastwisko klasy IV klasyfikowała się w kwocie [...] zł za 1 m². Tym samym w oparciu o przeszacowanie powierzchni przejętej nieruchomości tj. [...] x [...] + [...] x [...] + [...] x [...]=[...]+[...]+[...]=[...]. Kwota [...] zł została przyznana za przejęty grunt zaskarżoną decyzją tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że odszkodowanie zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości. Odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy. Ponadto odszkodowanie zostało także przyznane za inne składniki nieruchomości w kwocie [...] zł. Wojewodzie [...] nie udało się pozyskać akt archiwalnych związanych z postępowaniem odszkodowawczym w związku z przejęciem nieruchomości od S. C.. Skierowane wystąpienia do Archiwum Państwowego w G., Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy [...], Archiwum Państwowego w [...] z siedzibą w [...] oraz do wnioskodawczyni nie przyniosły rezultatów. Tym samym nie można dokonać oceny przyznanego odszkodowania za inne składniki nieruchomości. Szczątkowy materiał dowodowy nie może przesądzać, że decyzja została wydana z naruszeniem procedury lub prawa materialnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 69/16). Organ nadzoru wskazał, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się jedynie kserokopia pierwszej strony decyzji odszkodowawczej, którą jedynie dysponuje spadkobierczyni S. C., jednakże należy powtórzyć za Wojewodą [...], że niewłaściwe byłoby wnioskowanie, że kserokopia dokumentu urzędowego nie może być środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Różnica w mocy dowodowej polega na tym, że kserokopia właściwie uwierzytelniona korzysta z mocy dokumentu oryginalnego, natomiast brak właściwego uwierzytelnienia powoduje, że taki dokument musi być oceniany w świetle całego materiału dowodowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.08.2012 r. sygn. akt II GSK 1016/11, lex 1244439). Organ stwierdził, że skoro w załączniku do Uchwały Nr 84/XX/73 została wymieniona w pkt 5 nieruchomość S. C. jako przejęta na rzecz Państwa z mocy ustawy, tym samym odszkodowanie musiało zostać przyznane. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, iż nie można przeprowadzić oceny postępowania wywłaszczeniowego w zakresie brakujących akt i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić, czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji. Zdaniem organu niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy. Nie zostało to wprost wyrażone w przepisach ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Obowiązujące ówcześnie przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie". Natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem przeprowadzenie rozprawy wiązało się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym a nie odszkodowawczym. Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu. Wskazanie, że odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. budzi wątpliwości interpretacyjne. Nie można jednoznacznie stwierdzić, które konkretne przepisy ustawy miały zastosowanie z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Natomiast wątpliwości interpretacyjne związane z wykładnią przepisu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Organ wskazał, że problem obowiązku przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu rozpatrywany był w orzecznictwie na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972r. nr 27, poz. 192), która zawierała podobne rozwiązania prawne, co badana w przedmiotowej sprawie ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, zgodnie z którym brak jest podstaw do uznania, że na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu konieczne było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej, skoro kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogła budzić rozbieżności na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1534/14). W niniejszej sprawie odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie sztywnej stawki ustalonej przez Naczelnika Powiatu w [...]. Tym samym w kontekście zebranego materiału dowodowego nieuprawnionym jest twierdzenie aby przyznane odszkodowanie zostało ustalone w nieprawidłowej wysokości w sprzeczności z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. M.. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie dla strony kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Decyzji tej zarzuciła: - naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie wobec nieprawidłowego uznania, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie zobowiązywał organu do stosowania przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, a w konsekwencji uznanie, że niezastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi nie narusza rażąco prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, - naruszenie art. 7 Kpa w związku z art. 77 Kpa poprzez niewłaściwe rozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie polegającego na przyjęciu, że w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnika Powiatu w [...], poprzedzającym wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania z dnia [...] kwietnia 1974 r., mogła zostać sporządzona opinia biegłego ds. szacowania nieruchomości oraz że nie można jednoznacznie stwierdzić, że nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, na której zapoznano strony z ww. opinią, mimo iż żadne dokumenty zgromadzone w postępowaniu nie potwierdzają tych faktów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż organ nadzoru prawidłowo przeprowadził postępowanie i słusznie ocenił oraz wywiódł, że nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać, że decyzja z dnia [...] kwietnia 1974r. została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Sąd podniósł, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Istotą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy nie zachodzi jedna z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym. Niewątpliwie stwierdzenie nieważności jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych i może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może być wykładnią rozszerzającą. W odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma więc jedynie takie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że wywoływanych przez decyzję skutków nie można pogodzić z wymaganiami praworządności. Przede wszystkim skarżąca niesłusznie zarzuca, iż organ nadzoru nieprawidłowo ocenił, iż art. 9 ust. 1 wskazanej ustawy z 1958 r. nie zobowiązywał organu do stosowania przepisów tej ustawy przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Takiego stanowiska organ nadzoru nie wyraził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał jedynie, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nie wskazuje jednoznacznie w jakim zakresie przepisy tej ustawy mają zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Dlatego podkreślił, że kwestia ta budzi wątpliwości interpretacyjne i na tej podstawie ocenił, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania, gdyż w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r. wymóg rozprawy wiązał się ściśle z postępowaniem odszkodowawczym. W ocenie Sądu pogląd dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi jest słuszny. Sąd wskazał,, że podstawą materialnoprawną kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. jest art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. Stosownie do treści art. 9 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Według art. 10 ust. 2 ustawy po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: - ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, - ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, - wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Niewątpliwe więc przepis art. 9 ust. 1 ustawy odsyła w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazuje uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Oznacza to zatem nakaz uwzględnienia odmienności jakie charakteryzują obie ustawy. Podstawową odmiennością, jaką w tym przypadku należało uwzględniać jest ta, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczy nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Odmiennością jest także możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. ustawy 2). Kolejną odmiennością są określone inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy). Zachowana pierwsza strona kopii przedmiotowej decyzji z dnia [...] kwietnia 1974 r. pozwala stwierdzić, że konieczne elementy decyzji odszkodowawczej zostały w niej wymienione (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty). Organ pierwszej instancji ustalił także, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu [...] (Dz. Urz. z 1971 r., nr [...], poz. [...]) określił inną stawkę odszkodowania za przejęte na własność Państwa grunty we wsi [...]. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczącej kwestii ustalenia odszkodowania konieczne i zasadne było uwzględnienie, zgodnie z nakazem zawartym w art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi odmienności trybu przejmowania nieruchomości na własność Skarbu Państwa, a w konsekwencji zastosowania tych przepisów wskazywanej ustawy, które były niezbędne. Racjonalne jest zatem twierdzenie organu, iż na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy wiąże się ściśle z postępowaniem wywłaszczeniowym uregulowanym w rozdziale zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe". Z kolei uzasadnione wątpliwości budzi twierdzenie skarżącej, że odesłanie dotyczy konieczności stosowania przepisów całej ustawy z 1958 r., a więc także tych, które zobowiązują do powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej w celu ustalenia odszkodowania. Należy wskazać, na podstawie art. 14, 20 i 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania, że zasadą postępowania wywłaszczeniowego, którego skutkiem miało być przejęcie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości było przeprowadzenie rozprawy zarówno w zakresie wywłaszczenia, jak też ustalenia odszkodowania. Analiza przepisów ustawy wskazuje, że nie może być wątpliwości co do tego, że nie tylko dopuszczalne, ale właściwe było przeprowadzenie rozprawy jednocześnie w dwóch zakresach, a więc zarówno w przedmiocie wywłaszczenia, jak też w przedmiocie odszkodowania. Dlatego przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej jako osobnej rozprawy należy traktować jako wyjątek w sytuacji określonej w art. 22 ust. 2, a więc związanej z koniecznością odroczenia rozprawy, w dalszym ciągu jednak związanej z instytucją wywłaszczenia. Zdaniem sądu właśnie odrębne uregulowanie w tej ustawie w rozdziale 2 zatytułowanym "Odszkodowanie", zagadnienia dotyczącego nie trybu postępowania, ale zasad ustalania odszkodowania i zasad jego wypłaty pozwalało na odesłanie w art. 9 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy z 1958 r. W rozdziale tym uregulowane zostały zasady ustalenia odszkodowania odpowiednio za: grunty rolne, zasiewy, uprawy i plony, grunty leśne, budowle, grunty w mieście, dom jednorodzinny, dom mieszkalny, inny budynek, części składowe, gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze. W art. 12 określono zaś zasady wypłaty przyznanego odszkodowania. Z pewnością stosowanie przepisów zawartych w rozdziale 2 ustawy było wystarczające do ustalenia odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy, choć mogło wymagać w przypadku przedmiotu innego niż nieruchomość gruntowa, sporządzenia operatu przez biegłego. Na podstawie art. 8 ust. 1 ww. ustawy odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości. Właściciele nieruchomości gruntowych otrzymywali więc odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m² ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Organ nadzoru w oparciu o informację pochodzącą z operatu technicznego terenów budowlanych wsi [...] z dnia [...] września 1973 r. że działka nr [...] posiadała powierzchnię [...] m² o określonych klasach gruntu i obowiązującą podwyższoną stawkę, ustalił, że kwota przyznanego decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. odszkodowania za grunt odpowiadała obowiązującym ówcześnie przepisom. W ocenie Sądu pierwszej instancji ocena organu co do prawidłowości ustalenia odszkodowania za grunt przez organ pierwszej instancji w decyzji wydanej w dniu [...] kwietnia 1974 r. jest zasadna. Uprawnione jest stanowisko organu nadzoru, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa ocena czy odszkodowanie za pozostałe składniki majątkowe zostało przyznane w prawidłowej, a więc zgodnej z ówczesnymi przepisami wysokości ze względu na brak akt archiwalnych, bowiem organ dysponuje jedynie kserokopią pierwszej strony decyzji odszkodowawczej. Jednocześnie organowi nie można postawić zarzutu, że nie podjął niezbędnych kroków do zgromadzenia materiału dowodowego w tej sprawie. Ta jedna pozycja z akt archiwalnych w postaci kserokopii fragmentu decyzji i minimum zawartych w niej informacji nie pozwala ocenić czy doszło do ewentualnych naruszeń w zakresie postępowania odszkodowawczego, co mogłoby być możliwe do ustalenia na podstawie informacji zawartych w innych dokumentach, gdyby istniały. Dlatego nie jest obiektywnie możliwe ustalenie czy organ przeprowadzał rozprawę odszkodowawczą i czy sporządzana była opinia przez biegłego. Nie można zatem chociażby już z tej przyczyny stwierdzić, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Kluczowe w sprawie jest niewątpliwie jednak to, że kwestia zakresu zastosowania do ustalenia odszkodowania przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w tym art. 22 tej ustawy (dotyczącego zarówno konieczności przeprowadzenia rozprawy, jak też wskazującego na konieczność sporządzenia opinii przez biegłego), budzi wątpliwości interpretacyjne. Zatem naruszenie art. 22 tej ustawy w takim przypadku, gdy nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie o naruszeniu polegającym na niezastosowaniu tego przepisu jako bezwzględnie obowiązującego, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy. Z kolei ewentualne naruszenie przepisów dotyczących przeprowadzenia rozprawy w sytuacji, gdy brak jest dowodów wskazujących, że strona tego postępowania zakwestionowała prawidłowość przyznanego odszkodowania, gdy wycena dotycząca nieruchomości gruntowej dokonana została zgodnie z obowiązującymi przepisami, stanowi przeszkodę do oceny, że skutku decyzji odszkodowawczej w postaci przyznanego odszkodowania, nie można pogodzić z zasadami praworządności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. M.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Ppsa w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 i nast. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez zaniechanie dokonania jego wykładni, ograniczając się do stwierdzenia, że słuszny jest pogląd organu dotyczący wątpliwości interpretacyjnych co do konieczności przeprowadzenia rozprawy, - art. 145 § 1 ust. 1 lit. c Ppsa w związku z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez uznanie, że przepis ten wprowadzał wyjątek od rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, a przez to niemający zastosowania przy orzekaniu o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi. 2. naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj.: - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w związku z art. 6 Kpa poprzez dopuszczenie swobodnej oceny przy ustalaniu przez organ, zastosowanie których przepisów uznaje za wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, nawet jeśli w wyniku tej oceny następuje pominięcie przepisów o charakterze obligatoryjnym. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej m.in. wskazała, że zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak też Minister Infrastruktury i Budownictwa - orzekający jako organ nadzoru - nie wyjaśnili, dlaczego uznali, że Naczelnik Powiatu w [...] w 1974 r. miał wątpliwości interpretacyjne co do zastosowania art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (dalej: ustawy z 1961 r.) Takiego wniosku nie można bowiem wywieść z żadnego dokumentu w tej czy też innych sprawach (przywołanych przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r.) uprawdopodabniających tą okoliczność. W ocenie skarżącej kasacyjnie te wątpliwości interpretacyjne pojawiły się dopiero na etapie rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1974 r., po ustaleniu przez organ nadzoru rażących uchybień w procedurze ustalania odszkodowania. Wątpliwości takich nie miał organ administracji orzekający w pierwszej instancji uznając, że odesłanie zawarte w art. 9 ustawy z 1961 r. obejmuje między innymi art. 12 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, i że odszkodowanie ustalone decyzją Naczelnika Powiatu w [...] zostało ustalone sprzecznie z trybem ustanowionym w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Wątpliwości interpretacyjne organu administracji II instancji, które zostały podzielone przez WSA w Warszawie mogły jedynie powstać na gruncie stosowania przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, który w art. 10 stanowił, że za nieruchomości które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 wypłaca się odszkodowanie. Przepis ten nie stanowił jednak nawet, że ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji, jak miało to miejsce w ustawie z 1961 r. w art. 10 ust. 2. Należy więc zauważyć, że gdyby przy orzekaniu w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz sąd administracyjny nie analizowały ustawy z 1972 r., która nie miała zastosowania w niniejszej sprawie, nie powstałyby żadne wątpliwości interpretacyjne. Wątpliwe jest też, aby Naczelnik Powiatu w [...] sugerował się przepisami ustawy z 1972 r. bowiem nie był on organem właściwym do orzekania na jej podstawie. W ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. aż dwa artykuły wprowadzały obowiązek przeprowadzenia rozprawy - art. 21 - z którego wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie wywłaszczenia przed wydaniem decyzji oraz art. 22 nakazujący ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłego. Z treści tych przepisów, jak też całej ustawy nie wynika w żaden sposób, że przeprowadzenie osobnej rozprawy odszkodowawczej określonej w art. 22 należy traktować jako wyjątek. W postępowaniach prowadzonych przez organy administracji rzeczywiście ukształtowała się praktyka przeprowadzania jednej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, czego nie można uznać za niewłaściwe, jeśli zachowane zostały warunki wskazane w tych przepisach. Niemniej jednak taka redakcja przepisów pozwalała np. na uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych, które mogłyby powstać na tle stosowania innych ustaw, w tym ustawy z 1961 r. które odsyłała do ustawy wywłaszczeniowej w zakresie zasad i trybu ustalania odszkodowania. W ocenie Skarżącej kasacyjnie w orzeczeniu WSA nastąpił błąd co do wskazania art. 22 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. , gdyż w dacie wydania decyzji przez Naczelnika Powiatu w [...] art. 22 nie miał ustępu 2, a możliwość odroczenia wydania decyzji w zakresie odszkodowania została przewidziana w art. 23 ust. 2 (tekst jednolity z dnia 14 marca 1974 r. Dz.U.1974.10.64). Niemniej jednak ust. 2 art. 23 przewidywał możliwość wydania dwóch oddzielnych decyzji: o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu, co zgodnie z tym przepisem stanowiło wyjątek w stosunku do art. 22 ust. 1 . Z przepisu tego nie można jednak wyciągnąć wniosku, że również rozprawę dot. odszkodowania należało potraktować jako wyjątek. W związku z tym takie stanowisko sądu I instancji należy uznać za błędne. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Odpowiednikiem tego przepisu w Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. był art. 8 ust. 3 wskazujący, że wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta na gruncie postępowania administracyjnego wyrażona została w art. 6 Kpa. Zgodnie z tym przepisem organy władzy publicznej zobowiązane są podejmować działania i wydawać rozstrzygnięcia na podstawie obowiązujących w chwili orzekania przepisach. W niniejszej sprawie WSA przedstawił niepowszechne rozumienie tych konstytucyjnych zasad wskazując, że w postępowaniu prowadzonym przez Naczelnika Powiatu w [...] w 1974 r. zastosowano przepisy, które były "niezbędne" i "wystarczające". Przede wszystkim należy podnieść, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów nie można ustalić, czy przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. zostały uwzględnione w jakimkolwiek zakresie. Obliczenie wysokości odszkodowania nastąpiło bowiem najprawdopodobniej na podstawie uchwały nr [...]Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1971 r. w sprawie podwyższenia stawek odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa z przeznaczeniem na działki budowlane na obszarach wsi powiatu [...]. Przepisami, które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie są art. 8 ust. 4 (określającego sposób ustalenia odszkodowania za zasiewy) i art. 8 ust. 5 (określającego sposób ustalenia odszkodowania za plantację kultur wieloletnich) oraz właśnie art. 22 wskazujący, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych. W sprawie nie można ustalić kto i według jakich stawek ustalił wysokość odszkodowania za "inne składniki nieruchomości" oraz w jaki sposób ustalono stan zagospodarowania nieruchomości. Ponadto zastosowanie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w "niezbędnym" i "wystarczającym" zakresie może określać jednie stanowisko organu co do zakresu stosowania tych przepisów, ale z pewnością nie byłego właściciela, który został całkowicie pozbawiony nawet formalnego wpływu na wysokość przyznanego mu odszkodowania. Zgodnie z przepisami ustawy z 1961 r. ustalenie odszkodowania następowało w formie decyzji, która zgodnie z art. 1 ust. 1 Kpa zawierała rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej. Sposób przeprowadzenia postępowania przez Naczelnika Powiatu w [...] dowodzi jednak pominięcia indywidualnego charakteru sprawy, co w rzeczywistości bardziej wskazuje na zastosowanie przepisów z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie której nie wydawano decyzji o odszkodowaniu, a jedynie sporządzano wykazy zawierające kwotę odszkodowania i wymieniano osoby uprawnione do jego otrzymania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej czyni koniecznym poczynienie w pierwszej kolejności uwag odnośnie do wymogów, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna. Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny zakreślają zarzuty skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. W myśl art. 174 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej z art. 174 pkt 1 Ppsa), ewentualnie poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który oparto na art. 174 pkt 2 Ppsa tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 i nast. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz w związku z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wskazać należy, że zarzut ten został wadliwie skonstruowany, albowiem nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w sytuacji powiązania go z zarzucaną normą prawa materialnego, jak w omawianym przypadku. Natomiast co się tyczy zarzutu naruszenia przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości to na wstępie należy wskazać, że zaskarżonym wyrokiem oddalono skargę na decyzje zapadłe w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają przesłanki enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Postępowanie takie jest nadzwyczajnym trybem i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 Kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ nie powinien dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych. Co do zasady bazować powinien na materiale dowodowym, którym dysponował organ administracji wydający kwestionowaną w trybie nieważnościowym decyzję. W niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa poddana została kontroli pod kątem istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 1961 r., za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane było i wypłacane według zasad określonych w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Z kolei według art. 10 ust. 2 ustawy z 1961 r. po objęciu gruntów w faktyczne władanie właściwy organ wydawał decyzję, która powinna w szczególności zawierać: ustalenie służebności gruntowych, które zostają utrzymane w mocy, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Niewątpliwe więc art. 9 ust. 1 ustawy z 1961 r. odsyłał w zakresie ustalenia i wypłaty odszkodowania do zasad określonych w przepisach ustawy z 1958 r., jednak co istotne nakazywał też uwzględnienie postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, że ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi dotyczyła nieruchomości przejmowanych na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, a więc bez stosowania postępowania wywłaszczeniowego (art. 8 ust. 3 ustawy), w odróżnieniu od ustawy z 1958 r. regulującej zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości. Także, że odmiennością ustawy z 1961 r. była możliwość ustalenia wyższej niż obowiązująca na podstawie przepisów ustawy z 1958r. stawki odszkodowania za przejęty grunt (art. 9 ust. 2 ustawy). Nadto ustawa z 1961 r. wskazywała na inne elementy konieczne decyzji odszkodowawczej (art. 10 ust. 2 ustawy). Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. nie wskazywała wprost na obowiązek przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji o odszkodowaniu, zaś odesłanie zawarte w art. 9 ustawy z 1961 r. jednocześnie nie określało w jakim zakresie przepisy ustawy z 1958 r. miały zastosowanie do ustalania i wypłaty odszkodowania należnego na podstawie ustawy z 1961 r. Rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że zasady ustalania odszkodowania w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. uregulowano w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast kwestia związana z przeprowadzeniem rozprawy znajdowała się w rozdziale 3 "Postępowanie wywłaszczeniowe". Zatem kwestia zastosowania art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy ustalaniu odszkodowania na gruncie ustawy z 31 stycznia 1961 r. może i budzi rozbieżności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jeśli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsce kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim przypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa ( por. wyroki NSA: z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3435/15, Lex nr 2441440; z dnia 27 października 2017 r., sygn.. akt II OSK 336/16, Lex nr 2395598; z dnia 25 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 429/09, CBOSA; z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 404/08, Lex nr 5053307). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa nie może mieć miejsca, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Należy wskazać, że w niniejszej sprawie organ nadzoru dążąc do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych podjął wszelkie możliwe kroki celem ustalenia istnienia dokumentów istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Zwrócił się bowiem do Archiwum Państwowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy [...], Archiwum Państwowego w [...] z siedzibą w [...] i wnioskodawczyni o nadesłanie posiadanych dokumentów. Jednak z uwagi na upływ kilkudziesięciu lat nie udało się pozyskać dokumentacji sprawy zakończonej decyzją Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. Zachowała się jedynie pierwsza strona kopii przedmiotowej decyzji, która pozwala jedynie ustalić, że zostały w niej wymienione konieczne elementy decyzji odszkodowawczej (wskazanie osoby uprawnionej, ustalenie kwoty odszkodowania i określenie terminu wypłaty). Wobec braku akt, nie sposób natomiast kategorycznie stwierdzić, czy w postępowaniu została złożona opinia biegłego oraz czy przeprowadzono rozprawę. Powyższe przesądza o braku jednoznacznych dowodów pozwalających na stwierdzenie istnienia ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej. Tylko jednoznaczne stwierdzenie istnienia, a nie domniemanie rażącego naruszenia prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa ( tak NSA w wyroku z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07, Lex nr 456277). Dlatego zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygając sprawę Sąd pierwszej instancji w niczym nie naruszył ww. przepisów prawa i prawidłowo przyjął, że organy rozstrzygające sprawę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji trafnie nie stwierdziły, aby wydana w trybie zwykłym decyzja dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa. Skoro organ działał na podstawie i w granicach prawa to niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.