I OSK 2377/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2594/19 w sprawie ze skargi Miasta W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 czerwca 2020 r., I SA/Wa 2594/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie, a w punkcie 2. zasądził od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 28 marca 1949 r. F. Ł. złożyła w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do nieruchomości położonej w W. przy ul. S. [...], nr hip. [...]-P. Prezydent W. decyzją z [...] lipca 1998 r. orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy ul. S. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 522 m2 z obrębu [...] na rzecz: L. G. w 2/6 niepodzielnej części, W. G. w 2/6 niepodzielnej części, M. Ł. w 1/6 niepodzielnej części i A. Ł. w 1/6 niepodzielnej części. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Prezydent wskazał, że decyzją z [...] marca 1971 r. Prezydium Rady Narodowej w W., po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, odmówiło ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] września 1994 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] marca 1971 r. W uzasadnieniu wskazano także następstwo prawne po dawnym właścicielu nieruchomości. Grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy – Gminy [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody W. z [...] kwietnia 1992 r. Powyższa decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji i na jej podstawie została zawarta w dniu 10 września 1998 r. umowa użytkowania wieczystego gruntu w formie aktu notarialnego. W dniu 12 kwietnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: Kolegium) wpłynął wniosek W. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1998 r. Zawiadomieniem z 8 maja 2019 r. Kolegium poinformowało strony o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Kolegium, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.) w zw. z 158 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 1998 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r. złożyło W. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Kolegium umorzyło postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Zdaniem Kolegium włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ I instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W efekcie jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym, ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet, jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosło W. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że należy uznać ją za zasadną jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd I instancji zauważył, z akt niniejszej sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu I instancji Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. powinno przedmiotowy wniosek załatwić decyzją, a nie postanowieniem. Sąd I instancji podkreślił, że do obowiązków organu należy przeprowadzenie wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Sąd I instancji stwierdził przy tym, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego zwyczajnego i nadzwyczajnego, jak i sądowoadministracyjnego w obu tych postępowaniach. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badane są zarówno przesłanki prawidłowości decyzji rozważane w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym. W konsekwencji założona przez ustawodawcę konstrukcja, w której organ jednostki samorządu terytorialnego właściwy jest do rozpoznania sprawy mimo posiadania interesu prawnego przez jego jednostkę samorządu terytorialnego w rozpoznaniu sprawy, pozwala wykluczyć jej status jako strony nie tylko w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanowiącym jego kontynuację, lecz także w postępowaniach nadzwyczajnych. W przeciwnym razie, organ I instancji, który nie był stroną postępowania pierwszoinstancyjnego, mógłby stać się stroną postępowania sądowoadministracyjnego, w którym doszłoby do badania prawidłowości decyzji tego organu pod kątem jej nieważności. Uwzględnienie tej kwestii przemawia za uznaniem, że sam fakt prowadzenia postępowania nieważnościowego przez inny organ (podobnie zresztą jak ma to miejsce w przypadku postępowania odwoławczego) nie daje możliwości przyznania organowi I instancji prawa do udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Jednakże naruszenie przez organ art. 104 § 1 przez jego niezastosowanie i art. 123 § 1 k.p.a. przez jego zastosowanie jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnia w ocenie Sądu I instancji uchylenie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Stwierdzenie tego rodzaju wad orzeczenia uniemożliwia jego ocenę merytoryczną. Rzeczą organu odwoławczego po uprawomocnieniu się wyroku będzie wydanie decyzji odpowiadającej wymogom k.p.a. zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego, a to: 1) art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 123 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy, gdyż błąd w oznaczeniu orzeczenia nie wpływał na treść i charakter samego rozstrzygnięcia. Kolegium wprawdzie błędnie nazwało swój akt administracyjny z [...] października 2019 r. "postanowieniem" zamiast "decyzją", jednakże akt ten zawiera wszelkie elementy właściwe dla decyzji administracyjnej (np. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jako podstawa rozstrzygnięcia). Jego treść merytoryczna jednoznacznie wskazuje, że jest to decyzja administracyjna, również pouczenie właściwe dla decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nadanie mylnej nazwy "postanowienie" zamiast "decyzja" nie prowadzi do tego, że nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną w niniejszej sprawie. Przedmiotowy akt administracyjny w swej istocie odpowiada decyzji administracyjnej i spełnia wszelkie warunki charakterystyczne dla decyzji. Stąd brak było w rzeczywistości podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu. Jest to tym bardziej zasadne, gdy zważy się, że faktycznie Sąd I instancji nie zakwestionował samej poprawności merytorycznej sposobu załatwienia sprawy przez Kolegium. Wręcz przeciwnie. Sąd I instancji w pełni podzielił merytoryczne stanowisko Kolegium, które słusznie odmówiło przymiotu strony wnioskodawcy (art. 28 k.p.a.). A zatem, Kolegium w dniu [...] października 2019 r. podjęło rozstrzygnięcie, które w swej formie i treści odpowiadało decyzji administracyjnej i właściwie kończyło sprawę. Ten akt należało zatem zakwalifikować jako decyzję administracyjną (art. 104 k.p.a.). Skoro tak, to Sąd I instancji winien oddalić skargę. Nie czyniąc zaś tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego wskazanych w petitum skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania, tj. A. Ł., W. G., M. Ł., B. Ł. i L. G., poparli skargą kasacyjną w całości i oświadczyli, że zrzekają sią rozprawy i wnoszą o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna jest zasadna. Trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi kasacyjnej. Kontrolowane przez Sąd I instancji orzeczenie Kolegium zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., który daje podstawę organowi odwoławczemu do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Kolegium, działając w trybie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, uznało brak legitymacji procesowej Prezydenta, umorzyło postępowanie, wydając postanowienie. Niewątpliwie zatem doszło do zastosowania wadliwej formy procesowej rozstrzygnięcia, a przez to do naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zastosowany przez Sąd I instancji jako podstawa rozstrzygnięcia, uzasadniający uwzględnienie skargi, zawiera jednak warunek, aby stwierdzone uchybienie przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew lakonicznej konkluzji Sądu I instancji, wpływu takiego nie można jednak stwierdzić. Wpływ na wynik sprawy powinien dotyczyć możliwego modyfikującego wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Tymczasem Sąd I instancji (pomimo poczynionego końcowo zastrzeżenia, że stwierdzone wady stoją na przeszkodzie do merytorycznej oceny objętego skargą rozstrzygnięcia), dokonał kontroli zasadności stanowiska Kolegium w kwestii legitymacji Prezydenta Miasta jako organu, który wydał decyzję objętą postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie jej nieważności, podzielając w tym zakresie ocenę organu i przedstawiając obszerną argumentację. Sąd I instancji uznał zatem istnienie podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego, jako zainicjowanego wnioskiem podmiotu pozbawionego w sprawie legitymacji procesowej wyznaczanej własnym interesem prawnym. Zastosowanie formy postanowienia nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Zasadnie też w skardze kasacyjnej zwrócono uwagę, że – poza nazwą nadaną wydanemu rozstrzygnięciu, zawiera ono wszystkie elementy wymagane dla decyzji w art. 107 § 1 k.p.a., a jego uzasadnienie odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Nadmienić przy tym należy, że przepis art. 107 § 1 k.p.a. wśród elementów decyzji nie wymienia jej nazwy, co pozwala na postawienie powszechnie akceptowanej w piśmiennictwie i orzecznictwie tezy, że o charakterze wydanego orzeczenia nie przesądza nadana mu nazwa, lecz treść, na którą składają się w przypadku decyzji rozstrzygnięcie, jak też inne elementy składowe wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a., decyzje rozstrzygają sprawę co do istoty albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Umorzenie postępowania odwoławczego kończy sprawę w instancji odwoławczej. Z podanych względów Sąd I instancji nie miał podstaw, powołując się jedynie na nazwę nadaną przez Kolegium zaskarżonemu rozstrzygnięciu, do uznania, że wadliwość ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy, i tu wpływ istotny. Z tych powodów wyrok Sądu I instancji podlegał uchyleniu. Jednocześnie uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że istnieją w sprawie podstawy do oddalenia skargi W. na decyzję Kolegium. Podniesione w skardze zarzuty kwestionujące stanowisko Kolegium nie są trafne. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarówno stanowisko Kolegium, jak i stanowisko Sądu I instancji, dotyczące legitymacji W. do udziału w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta W. Ze względu na obszerną prezentację tego stanowiska, nie ma potrzeby jej powielania. Tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej przedmiot decyzji Prezydenta W. nie ma w tej kwestii rozstrzygającego znaczenia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.