I OSK 2368/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Anna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 788/20 w sprawie ze skarg J.P. i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 20 stycznia 2020 r. nr KR II R 13/19 w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.P. na rzecz Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 marca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 788/20 oddalił skargi J.P. (dalej także: skarżący kasacyjnie) i Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja) z 20 stycznia 2020 r. nr KR II R 13/19, którą uchylono w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 listopada 2011 r., nr 519/GK/DW/2011 o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość warszawską przy ul. [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W skardze kasacyjnej J.P. zaskarżył wyrok w całości, na podstawie art. 179a p.p.s.a. wniósł o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Komisji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną wraz z kosztami zastępstwa procesowego. W przypadku nieuwzględnienia żądania przez Sąd I instancji, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3, art. 185 § 1, art. 188 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wniósł alternatywnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji Komisji oraz umorzenie postępowania, bądź uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; w każdym przypadku wnosząc równocześnie o zasądzenie od Komisji na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną w tym kosztów zastępstwa prawnego. Skarżący kasacyjnie wystąpił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), przez niewłaściwe zastosowanie, spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przez brak należytej kontroli decyzji Komisji pod względem zgodności z prawem, skutkującej oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja Komisji uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem w sytuacji stwierdzenia przez Komisję, że wystąpiły przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a) ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2021 r. poz. 795; dalej: ustawa), z uwagi na naruszenie przez Prezydenta m.st. Warszawa przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80, art. 104 § 2, 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) Komisja nie była uprawniona do wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy, lecz powinna była wydać decyzję reformatoryjną na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy bądź art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy; 2. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przez brak należytej kontroli decyzji Komisji pod względem zgodności z prawem, w wyniku zaniechania odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi oraz wydaniem wiążącej Komisję oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, niemożliwych do zrealizowania przez Prezydenta m.st. Warszawy, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja Komisji uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., albowiem uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2011 r. na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 oraz art. 30 ust. 1 pkt 4a) ustawy, z uwagi zarzucany przez Komisję brak prawidłowego ustalenia przesłanek art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.) nastąpiło jedynie na podstawie niepopartych materiałem dowodowym, wyrażonych przez Komisję wątpliwości oraz przypuszczeń, co doprowadziło do naruszania przez Komisję przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. "art. 76 § i 3" k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., podczas gdy podstawę uchylenia ostatecznej decyzji przez Komisję mogą stanowić jedynie naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik decyzji, natomiast Komisja wskazywała jedynie, że istnieją wątpliwości co do prawidłowości decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2011 r., które Prezydent m.st. Warszawy powinien wyjaśnić, a w konsekwencji Komisja nie wykazała istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz ich wpływu na decyzje Prezydenta m.st. Warszawy z 2011 r. 3. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przez brak należytej kontroli decyzji Komisji pod względem zgodności z prawem, w wyniku niewłaściwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego, w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona decyzja Komisji uchylona stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s,a. oraz wydania oceny prawnej oraz wskazań w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego w wyniku bezzasadnego uznania, iż organ powinien przeanalizować dokumenty obejmujące: a) pismo Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie do Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 23 maja 1950 r. L. dz. PB/3714/50/U, b) szkic terenu z 26 sierpnia 1950 r., c) zaświadczenie lokalizacyjne nr 5321 z 22 czerwca 1957 r. wraz z załączonym szkicem sytuacyjnym nr L-3255, d) protokół zdawczo-odbiorczy z 14 listopada 1957 r. sporządzony przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie oraz S., e) zdjęcie lotnicze pochodzące z 1960 r., f) szkic sytuacyjny L-161/62 stanowiący załącznik do decyzji lokalizacji szczegółowej nr 192/62 z 5 maja 1962 r., zgodnie ze stanowiskiem Sądu, fakty te winny być przez organ orzekający zweryfikowane, w postępowaniu o ustalenie i przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., czego w sprawie Prezydent m.st. Warszawy nie uczynił, a zatem decyzja odszkodowawcza została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a w konsekwencji zasadnym było uchylenie decyzji odszkodowawczej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy tj. z uwagi na stwierdzenie innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy do uchylenia decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy nie jest wystarczające tylko samo przypuszczenie, że być może stan faktyczny sprawy jest inny od założonego przy podejmowaniu decyzji reprywatyzacyjnej, ale koniecznym jest wykazanie, że istotnie w elementach kluczowych z punktu widzenia ujętego w niej rozstrzygnięcia został on wówczas ustalony w sposób nieprawidłowy, a Komisja nie wykazała, iż dawni właściciele zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 1958 r., a także żaden ze wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokumentów nie świadczy o tym, że H.R. została pozbawiona faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. 4. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przez brak należytej kontroli decyzji Komisji pod względem zgodności z prawem, w wyniku niewłaściwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego, w oderwaniu od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy przez pominięcie, iż w decyzji odszkodowawczej wypłacono odszkodowanie za działkę o pow. 259 m2 działkę, która znajdowała się na działce: a) hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] oraz która miała powierzchnię 592,00 m2 , b) hip. nr [...], która obecnie stanowi część ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz która miała powierzchnię 592,00 m2, c) hip. nr [...], która obecnie stanowi część działki ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] oraz która miała powierzchnię 592,00 m2, d) hip. nr [...], która obecnie stanowi część dziatek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], która miała powierzchnię 592,00 m2, e) hip. nr [...], która obecnie stanowi część działek ewidencyjnych nr [...] i [...], która ma powierzchnię 735,00 m2, a w związku z powyższym, nawet jeśli przyjąć, iż na terenie powyższych działek zrealizowano przed 5 kwietnia 1958 r. W. (z czym skarżący się nie zgadza oraz nie potwierdza tego zebrany w sprawie materiał dowodowy), to jak wskazuje zebrany w sprawie materiał dowodowy tj. chociażby opracowanie geodezyjne dot. nieruchomości gruntowej położonej w Warszawie przy ul. [...] (hip. "[...]" nr [...]) sporządzone przez geodetę uprawnionego mgr inż. S.S. z marca 2012 r., WSA w Warszawie w sposób nieuprawniony przyjął domniemanie faktyczne, iż oznaczało to utratę możliwości faktycznego władania nad nieruchomością o powierzchni 259 m2, a zgodnie z orzecznictwem istnieje możliwość przyznania odszkodowania za niezabudowaną część nieruchomości, jeśli nie oznaczało to "zawładnięcia" przez inwestora w sposób trwały, uniemożliwiający faktyczne korzystania przez dawnego właściciela z niezabudowanej części nieruchomości, zwłaszcza że brak jest dowodów aby teren był urządzony i zagospodarowany, zaś dostęp do niego był w jakikolwiek sposób ograniczony, w tym przez jego ogrodzenie. 5. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przez brak należytej kontroli decyzji Komisji pod względem zgodności z prawem polegające na niedostrzeżeniu, że pomimo faktu, iż w ramach toczącego postępowania pozyskano szereg dowodów z wielu źródeł do dnia dzisiejszego nie udało się udowodnić utraty możliwości faktycznego władania poprzedniczki prawnej skarżącego przed 5 kwietnia 1958 r. nad nieruchomością, a Komisja wbrew art. 29 ust. 2 ustawy wskazała, jedynie ogólne, mało precyzyjne wytyczne o konieczności wystąpienia do "wszystkich instytucji" mogących posiadać jakąkolwiek dokumentację lub informacje na okoliczność rozpoczęcia faktycznej realizacji inwestycji dot. W., podczas gdy w sprawie zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i skorzystano z wielu możliwych źródeł dowodowych, a jeśli Komisja uważa, iż należy przeprowadzić jeszcze inne dowody powinna precyzyjnie określić do których instytucji powinien zwrócić się Prezydent m.st. Warszawy rozpatrując ponownie sprawę, w przeciwnym przypadku zobowiązuje się Prezydenta m.st. Warszawy do szukania dowodów, które mogą nie istnieć, wskazać należy iż skoro po przeprowadzeniu szeregu dowodów w sprawie pozostają wątpliwości, których nie da się usunąć Komisja powinna rozstrzygnąć je na korzyść strony na podstawie art. 81a § 1 k.p.a. i utrzymać w mocy decyzję odszkodowawczą. 6. art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie spowodowane niedostrzeżeniem wad procesowych postępowania administracyjnego przez brak należytej kontroli decyzji Komisji pod względem zgodności z prawem, w wyniku niewłaściwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego, przez przyjęcie iż brak odniesienia się do szeregu dowodów pochodzących sprzed 5 kwietnia 1958 r., z których najbliższy daty 5 kwietnia 1958 r. protokół zdawczo-odbiorczy z 14 listopada 1957 r. jak sam wskazuje WSA w Warszawie nie świadczy o utracie możliwości faktycznego władania nad nieruchomością stanowi rażące naruszenie prawa, podczas gdy uchylenie z powodu rażącego naruszenie przepisów postępowania na podstawie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. można mówić w przypadku, gdy organ wydał decyzję, nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego, a skoro Prezydent m.st. Warszawy przed wydaniem decyzji odszkodowawczej przeprowadził postępowanie dowodowe to nie było podstaw do utrzymania w mocy decyzji Komisji. - na wypadek nieuwzględnienia tego zarzutu Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy w zw. z art. 42 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie oraz niedostrzeżenie wad procesowych polegające na zastosowaniu przepisów art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy do decyzji odszkodowawczej w sytuacji, w której ustawodawca nie wskazał w sposób wyraźny, iż ustawa ma zastosowanie do decyzji wydanych przed wejściem w życie ustawy, co z uwagi na fakt, że przepisy mają charakter represyjny, nie istnieje konstytucyjna potrzeba stosowania przepisów ustawy do starszych stanów prawnych oraz istnieją tożsame podstawy do usuwania decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy nie ma zastosowania do decyzji wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację na poparcie powołanych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, w postaci: - "Opinii geodezyjnej" wraz ze "Szkicem rozliczeniowym nieruchomości", sporządzonych przez geodetę uprawnionego J.W. (fakty podlegające dowodzeniu: treść tego dokumentu, w szczególności objęcia projektowanych hipotek nr: [...], [...], [...], [...], [...] inwestycją wskazaną w zaświadczeniu lokalizacyjnym nr 5351 z dnia 8 czerwca 1957 r.), - zdjęć lotniczych z 1960 r. (fakty podlegające dowodzeniu: realizacja na części hipoteki obiektów W., a przez to spełnienia w sprawie niniejszej przesłanki pozbawienia dotychczasowego właściciela możliwości faktycznego władania działką), - zaświadczenia lokalizacyjnego nr 5351 wraz ze szkicem (fakty podlegające dowodzeniu: treść tego dokumentu, w szczególności lokalizacja na części hipoteki obiektów W., a przez to spełnienia w sprawie niniejszej przesłanki pozbawienia dotychczasowego właściciela możliwości faktycznego władania działką); - "Życia Warszawy" nr [...] z [...] lutego 1958 r. (fakty podlegające dowodzeniu: treść artykułu prasowego pt. "[...]" na str. 6, w szczególności lokalizacja na części hipoteki obiektów W., a przez to spełnienia w sprawie niniejszej przesłanki pozbawienia dotychczasowego właściciela możliwości faktycznego władania działką), - "Stolicy" nr [...] z [...] sierpnia 1957 r. (fakty podlegające dowodzeniu: treść artykułu prasowego pt. "[...]", w szczególności lokalizacja na części hipoteki obiektów W., a przez to spełnienia w sprawie niniejszej przesłanki pozbawienia dotychczasowego właściciela możliwości faktycznego władania działką), - dokumentów dotyczących "W." (fakty podlegające dowodzeniu: treść dokumentów, w szczególności lokalizacja i realizacja na części hipoteki obiektów W., a przez to spełnienia w sprawie niniejszej przesłanki pozbawienia dotychczasowego właściciela możliwości faktycznego władania działką). Uzasadniając zgłoszony wniosek m. st. Warszawa podało, że przedłożone dokumenty potwierdzają, że południowa część proj. hip. nr [...] oraz całość projektowanych hip. nr [...], [...], [...], [...] została zajęta w 1958 r. pod W., o której mowa w zaświadczeniu lokalizacyjnym nr 5351 z 8 czerwca 1957 r. Tym samym, przedłożone dowody zdają się wskazywać, że odszkodowanie za grunt objęty decyzją reprywatyzacyjną nr 519/GK/DW/2011 z 24 listopada 2011 r. nie przysługiwało, a decyzja Prezydenta została wydana w sposób nieprawidłowy. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła także Komisja, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz zgłosiła wniosek rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie z uwzględnieniem art. 15 zzs4 ust. 4 Ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz,U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, mimo częściowo nieadekwatnej argumentacji Sądu I instancji . W pierwszej kolejności rozważenia wymaga zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2267, dalej: ustawa) w zw. z art. 42 Konstytucji RP. Stanowisko, że przepisy ustawy nie mają zastosowania do decyzji wydanych przed dniem jej wejścia w życie, nie jest uzasadnione. Ustawodawca w wyraźny sposób wskazał, że ustawa ma zastosowanie do decyzji wydanych przed dniem jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy, reguluje ona szczególny tryb postępowania w przedmiocie usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa, przedmiotem postępowania są zatem decyzje już wydane przez właściwy organ. Przepis art. 2 pkt 3 lit. c) ustawy w szczególności stanowi, że decyzją reprywatyzacyjną jest zarówno ostateczna jak i nieostateczna decyzja właściwego organu, stanowiąca podstawę wypłaty odszkodowania lub przyznania odszkodowania w związku z nieruchomością warszawską. Przedmiotem postępowania przed Komisją w rozpoznawanym przypadku była ostateczna decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 24 listopada 2011 r., którą orzeczono o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, decyzja ta kwalifikuje się zatem do kategorii decyzji reprywatyzacyjnych, do których ustawa może mieć zastosowanie. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 11 stycznia 2024 r., I OPS 3/22, cel ustawy i sama koncepcja jej uchwalenia, potwierdzona analizą materiałów obrazujących "historię legislacyjną" ustawy, jednoznacznie wskazują na to, że intencją ustawodawcy było wyposażenie Komisji w kompetencję do stwierdzania nieważności lub uchylania decyzji reprywatyzacyjnych, które były wydawane przed wejściem w życie ustawy o Komisji, częściowo w oparciu o nowe przesłanki, które nie obowiązywały w chwili wydawania decyzji. Natomiast przepis art. 42 Konstytucji nie został adekwatnie do okoliczności sprawy powołany, albowiem przedmiotem rozstrzygnięcia, jak też skutkiem zastosowania w niniejszej sprawie ustawy, nie jest odpowiedzialność karna. Przepis art. 42 Konstytucji dotyczy natomiast odpowiedzialności karnej i postępowania karnego. Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej także pozostałe jej zarzuty. Należy przy tym zwrócić uwagę na przyjętą specyficzną konstrukcję zarzutów, które dotyczą łącznie szeregu przepisów wymienionych w powiązaniu. Obowiązek wskazania w skardze kasacyjnej naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. Z podanych względów zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na wyliczeniu wielu przepisów poddawały się rozpoznaniu wyłącznie w takim zakresie, jaki został wyznaczony w samej skardze kasacyjnej, a nie w odniesieniu odrębnie do każdego ze wskazanych przepisów. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 24 listopada 2011 r. w przedmiocie odszkodowania została wydana na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: u.g.n.). Zgodnie z tym przepisem, przepisy u.g.n. dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Prezydent m. st. Warszawy uznał, że przesłanki wskazane w przepisie zostały w sprawie spełnione. W szczególności, w odniesieniu do warunku pozbawienia poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. przyjęto, że o jego spełnieniu świadczą dokumenty z lat 70-tych XX wieku, związane z lokalizacją zabudowy przemysłowej. Prezydent powołał się na wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy w dniu 5 sierpnia 1971 r. decyzję o lokalizacji inwestycji, ustalającą lokalizację pod budowę wiaty magazynowej dla St. na terenie przy ul. [...]. Podał, że zgodnie z wykreśleniem wykonanym przez geodetę uprawnionego, lokalizacją tą objęte są projektowane numery hipoteczne w granicach KW [...]. Dotyczy to działek oznaczonych Nr [...],[...],[...],[...],[...] z wyłączeniem ich zachodniej części. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach wynika, że wszystkie projektowane działki hipoteczne o wskazanych numerach, zgodnie z wykreśleniem geodety uprawnionego, objęte są ww. lokalizacją dotyczącą rozbudowy i modernizacji S. oraz decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 stycznia 1975 r. o lokalizacji inwestycji, dotyczącą rozbudowy i modernizacji istniejącego zakładu. Lokalizacja obejmowała obszar 2 ha zgodnie ze szkicem sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji. Zasadnie Komisja w zaskarżonej decyzji dostrzegła, że opracowanie geodety uprawnionego, na jakie powołał się Prezydent w decyzji, było dokumentem prywatnym, sporządzonym na zlecenie strony. Nie stanowił on zatem dowodu z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Jednocześnie był to wyłączny dowód na okoliczność daty utraty władania działką przez właścicieli przeddekretowych. Dowód ten nie został przez organ oceniony, brak jest bowiem stosownych stwierdzeń w tym zakresie w uzasadnianiu decyzji, nie został także zweryfikowany w oparciu o inne dokumenty. Natomiast Komisja wskazała, że teren nieruchomości przy [...] w Warszawie był przedmiotem zainteresowania ówczesnych władz od wczesnych lat 50-tych XX wieku i podlegał zagospodarowaniu. Ustaleniom Prezydenta przeczą materiały zawarte w aktach dotyczących nieruchomości, użytkowanej przez Z. (teczka nr 2). Istnienie tych materiałów potwierdza zarzut, że postępowanie dowodowe nie zostało przez Prezydenta przeprowadzone zgodnie z obowiązkami wynikającymi z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Tymczasem, ze względu na termin określony w art. 215 ust. 2 u.g.n., okres przed 5 kwietnia 1958 r. powinien być przedmiotem zainteresowania organu. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organ zignorował naniesione na mapie sytuacyjnej z 1972 r. kontury istniejących budynków przemysłowych, co powinno skłonić do podjęcia ustaleń w zakresie dotyczącym daty ich powstania. We wzajemnej korelacji pozostają przy tym informacje związane z planami zagospodarowania przedmiotowego terenu z istniejącą zabudową w roku 1960, której w dacie sporządzania protokołu zdawczo-odbiorczego gruntu niezabudowanego jeszcze na nim nie było. Zaświadczenie lokalizacyjne nr 5351 z 22 czerwca 1957 r. potwierdza zgodę Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie na lokalizację szczegółową W. na terenie przy ul. [...], oznaczonym na szkicu nr L 3255 literami A-B-C-D-A. Realizacja inwestycji została przewidziana na lata 1956-1957. Decyzją z 18 czerwca 1957 r. Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie zaakceptowało wniosek S. o przekazanie w zarząd i użytkowanie gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] w granicach oznaczonych literami A-B-C-D-A. Zgodnie zaś z treścią protokołu zdawczo-odbiorczego z 14 listopada 1957 r. teren ten jako niezabudowany został przekazany przedstawicielom S. Opisane w decyzji Komisji mapy sytuacyjne dla celów prawnych z lat 1972, 1975 w obrębie wyrysów danych działek hipotecznych potwierdzają wykreślenie kompleksu budynków. Istnienie zabudowy zbieżnej z naniesioną na mapach potwierdza też zdjęcie lotnicze z 1960 r. Na tej podstawie zasadnie w sprawie przyjęto, że Prezydent nie zbadał dostatecznie, kiedy doszło do faktycznej utrat władztwa poprzedniego właściciela nad działkami. Zastrzeżenia Komisji, wbrew tezom skargi kasacyjnej, nie zostały sformułowane na podstawie wyłącznie przypuszczeń, ale potwierdzają je i uwiarygodniają przedstawione dokumenty. Na ich podstawie uzasadnione było zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. Komisja zasadnie stwierdziła, że decyzja Prezydenta została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. Ta okoliczność uzasadnia zaś wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli uchylającej decyzją reprywatyzacyjną i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zgłoszonych przez pełnomocnika m. st. Warszawy wniosków dowodowych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie to oznacza, że odpowiednie zastosowanie mają art. 227, art. 228 § 2, art. 231, art. 233–245 i art. 248–257 k.p.c. Zgodnie z art. 243² k.p.c., dokumenty znajdujące się w aktach sprawy lub do nich dołączone stanowią dowody bez wydawania odrębnego postanowienia, pomijając dowód z takiego dokumentu, sąd wydaje postanowienie. Złożone do akt materiały wykazują związek z przedmiotem sprawy i potwierdzają, że postępowanie dowodowe w sprawie o odszkodowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, nie było zatem podstaw do wydania postanowienia o oddaleniu tych wniosków dowodowych. W szczególności szkic rozliczenia nieruchomości "[...]" wskazuje, że teren którego dotyczyła decyzja odszkodowawcza Prezydenta był objęty zaświadczeniem lokalizacyjnym nr 5351 z 8 czerwca 1957 r. Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że nawet realizacja inwestycji przez W. nie sprzeciwia się przyjęciu, że teren o powierzchni zaledwie 259 m2 mógł pozostać we władaniu poprzedniego właściciela z tego powodu, że nie został zabudowany. Realizacja zagospodarowania określonego terenu nie musi oznaczać, że każdy metr kwadratowy zostanie zabudowany, natomiast podjęcie działalności inwestycyjnej na gruncie przekazanym inwestorowi oznacza utratę faktycznego władztwa nad tym gruntem w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznaje natomiast stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (str. 21), że przeznaczenie planistyczne gruntu, o ile by wykazano spełnienie drugiej z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., dotyczącej momentu utraty możliwości władania nieruchomością, byłoby wystarczające do uzyskania przez skarżącego odszkodowania. Zakres ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy jest bowiem szerszy. Uwzględnienia wymaga, czy zostało już przyznane odszkodowanie za działkę powstałą z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]", co w dotychczasowym postępowaniu pozostawało poza zakresem zainteresowania organów oraz Sądu I instancji. Niniejsza sprawa jest jedną z kilku dotyczących nieruchomości hipotecznej "[...]" (sprawy o sygn., I OSK 4423/23, I OSK 423/23, I OSK 1041/22, I OSK 1042/22, I OSK 530/22, I OSK 1030/22). Również w niniejszej sprawie decyzja o przyznaniu odszkodowania została wydana po rozpatrzeniu wniosku złożonego 27 sierpnia 2008 r. przez K.R. Jak wynika z prawomocnego wyroku o sygn. I OSK 1041/22, wnioskodawca ten uzyskał odszkodowanie za nieruchomość oznaczoną nr hip. [...] o pow. 933 m2 wydzieloną z nieruchomości hipotecznej "[...]", stanowiącą obecnie cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...]. Decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z 23 marca 2010 r. wydana w tym przedmiocie była przedmiotem postępowania przed Komisją. Ustalenie tej okoliczności ma znaczenie dla rozpoznania sprawy, albowiem realizacja prawa do odszkodowania powoduje, że roszczenie odszkodowawcze wygasa. Skutkiem wygaśnięcia roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. jest brak podstawy prawnej do dochodzenia odszkodowania za kolejne działki, które powstały z parcelacji nieruchomości hipotecznej "[...]", a które również mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. To wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego z art. 215 ust. 2 u.g.n. w związku z jego zrealizowaniem, powoduje zarówno brak podstawy prawnej do żądania odszkodowania przez K.R. za kolejne działki powstałe z parcelacji "[...]" jak również roszczenie, które wygasło nie wchodzi już w skład spadku jaki nabył K.R. jako spadkobierca H.R. Stanowisko takie zostało przedstawione i szeroko uargumentowane w powołanych wyżej wyrokach, a Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Na niezbędne koszty postępowania w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 205 § 2 p.p.s.a., składa się wynagrodzenie adwokata będącego pełnomocnikiem organu, który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Wynagrodzenie to zostało ustalone w wysokości określonej przepisem § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.