I OSK 2367/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 87/24 w sprawie ze skargi N. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 19 października 2023 r. nr SKO 4532.281.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 sierpnia 2024 r. IV SA/Wr 87/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi N.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 19 października 2023 r. nr SKO 4532.281.2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. 2023 r. poz. 103 ze zm., dalej: "ustawa pomocowa"), w związku z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że uzależnienie prawa do świadczeń rodzinnych od zamieszkiwania z dziećmi na terytorium RP nie powoduje jednoczesnego ograniczenia zakresu przedmiotowego i podmiotowego prawa do świadczeń rodzinnych wyłącznie do tych obywateli Ukrainy, którzy są dziećmi lub ubiegają się o świadczenia rodzinne na dziecko/dzieci lub w związku z opieką nad dzieckiem/dziećmi oraz w konsekwencji stwierdzenie, że skoro "ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje wart. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków a utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz z dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne", to "przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi". II. przepisów postępowania, a mianowicie "art. 145 § 1 lit. a)" p.p.s.a., w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej przez N.K. decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia 19 października 2023 r. (SKO 4532.281.2023), choć Kolegium dokonało zgodnej z prawem wykładni i subsumpcji ww. przepisów materialnoprawnych. Mając powyższe na względzie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zrzekło się też rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. – wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny skargi kasacyjnej należało poczynić uwagę, że kwestia wykładni przepisu art. 26 ust. 1 ustawy pomocowej stała się przedmiotem sporu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ostatnim czasie ukształtowały się dwa stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych. Pierwsze stanowisko prezentowało pogląd, że przepis art. 26 ust. 1 ustawy pomocowej należało wykładać z uwzględnieniem kontekstu systemowego, wynikającego z innych jej przepisów. Z regulacji prawnej tej ustawy wynika bowiem, że intencją ustawodawcy było objęcie obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym tylko niektórymi uprawnieniami, wyraźnie wskazanymi w przepisach ustawy (art. 1 ust. 3 pkt 4, art. 2 ust. 7), a w kontekście świadczeń zabezpieczenia społecznego, wykraczających poza minimalny zakres ochrony tymczasowej - pomoc społeczna i opieka medyczna - wyłącznie świadczeniami związanymi z wychowywaniem dziecka, o czym świadczy katalog świadczeń wymienionych w art. 26 ust. 1 ustawy pomocowej (zob. wyrok NSA z 12 listopada 2025 r. sygn. akt I OSK 2075/24). Drugie stanowisko nakazywało z kolei interpretować przepis art. 26 ust. 1 ustawy pomocowej w taki sposób, że przy uwzględnieniu wykładni systemowej zewnętrznej wynika, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych, do której odwołuje się art. 26 ust. 1 ustawy pomocowej, przewiduje w art. 2 pkt 1-5 różnego rodzaju świadczenia rodzinne, w tym mające na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - zasiłek rodzinny wraz dodatkami, a także świadczenia opiekuńcze, jak zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne. Przepisy ustawy nie ograniczają przy tym przyznawania wskazanych w nim świadczeń opiekuńczych wyłącznie do osób sprawujących opiekę nad dziećmi (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 1910/24). W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny skłania się ku drugiemu z zaprezentowanych wyżej stanowisk, a w związku z tym, należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w brzmieniu obowiązującym od 28 stycznia 2023 r. obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy przepis odwołuje się wprost do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 2 u.ś.r. świadczeniami rodzinnymi są: zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego (pkt 1), świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (pkt 2), zapomoga wypłacana przez gminy, na podstawie art. 22a (pkt 3), świadczenia wypłacane przez gminy na podstawie art. 22b (pkt 3a), jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka (pkt 4) oraz świadczenie rodzicielskie (pkt 5). Analiza tego katalogu wskazuje, że świadczenia rodzinne nie są ograniczone wyłącznie do świadczeń należnych dzieciom albo wypłacanych w związku z opieką nad dziećmi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje to, że przepis art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej znajduje zastosowanie zarówno do świadczeń skierowanych do dzieci bądź związanych z opieką nad dziećmi, jak i świadczeń niezwiązanych z dziećmi i opieką nad nimi. Ogólne zasady wykładni językowej przewidujące zakaz dokonywania takiej wykładni, w której wyniku część przepisu byłaby traktowana jako zbędna, pozostają przy tym nadal wiążące, a zwrot "jeżeli zamieszkuje z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" należy traktować jako odnoszący się tylko do tych świadczeń, które związane są z dziećmi. A nie wyczerpują one przecież katalogu wszystkich świadczeń rodzinnych. Zauważyć także należy, że cel wprowadzenia zmiany art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, którym była konieczność uszczelnienia systemu świadczeń socjalnych i zapobieżenie wyłudzaniu świadczeń przez osoby niezamieszkujące bądź nieprzebywające w Polsce. Nie można przy tym zapominać o jednym z celów ustawy pomocowej, którym jest zapewnienie wsparcia materialnego rodzinom ukraińskim oraz osobom będącym obywatelami Ukrainy, którzy wjechali na terytorium Polski bezpośrednio z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi. Realizacja tego celu następuje między innymi przez przyznanie wsparcia z zakresu świadczeń rodzinnych. Odmowa zatem przyznania świadczeń rodzinnych osobom pełnoletnim przebywającym na terytorium Polski stałaby w oczywistej sprzeczności z tym celem. W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej w zw. z art. 17 u.ś.r. należało uznać za niezasadny. Przepis ten – co zostało wykazane powyżej – nie ogranicza możliwości przyznania świadczeń rodzinnych wyłącznie do świadczeń przyznawanych dzieciom bądź w związku z opieką nad dziećmi. Jako taki jest on zatem skierowany także do pełnoletnich obywateli Ukrainy przebywających na terytorium Polski spełniających warunki przyznania poszczególnych świadczeń rodzinnych. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, należy zauważyć, że konstrukcja tego zarzutu w zakresie wskazanych w nim podstaw prawnych jest ściśle powiązana z omówionym powyżej zarzutem naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej i art. 17 u.ś.r. i zakłada, że w sytuacji w której zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazałby się zasadny, to Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie miał podstaw do uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. Skoro zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się niezasadny, to brak było podstaw do uwzględnienia powiązanego z nim zarzutu naruszenia prawa procesowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji zasadnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.