I OSK 2249/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 225/24 w sprawie ze skargi J.E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 grudnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3542/2023/24726 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 5 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 225/24, oddalił skargę J. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 21 grudnia 2023 r., SKO.PSŚ/41.5/3542/2023/24726, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Katowice z 26 października 2023 r., nr DRA.6312.000582.10.2023.JM, o odmowie przyznania J. E. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką M. D. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. E., dalej - skarżąca, skarżąca kasacyjnie, zastępowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej - p.p.s.a., poprzez pominięcie dowodów z dokumentów zgłoszonych w skardze strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 31 stycznia 2024 r., przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pominięcie dowodów ze zgłoszonych dokumentów uniemożliwiło prawidłową kontrolę orzeczenia wydanego przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze w zakresie zupełności i prawidłowej oceny przeprowadzonego przez organy administracji postępowania dowodowego co do potrzeby i zakresu stałej opieki skarżącej nad matką; 2) naruszenie przepisów prawa procesowego art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte rozpoznanie przez Sąd zarzutów naruszenia przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co w sposób oczywisty przyczyniło się do nienależytego rozpoznania skargi i w konsekwencji jej oddalenia; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. poprzez błędną wykładnię przepisu polegającą na przyjęciu, że opieka skarżącej nad matką polegająca na przygotowywaniu posiłków, robieniu zakupów, pomocy w czynnościach higienicznych, załatwiania spraw urzędowych, sprzątania, prania, zamawiania wizyt lekarskich i zawożenia na te wizyty, zakupu lekarstw, nie jest opieką wyczerpującą znamiona opieki stałej bądź długotrwałej, uniemożliwiającej jakiekolwiek zatrudnienie (choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy), a tym samym wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi bezpośredni związek pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej, podnosząc, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał jej przeprowadzenia. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej – u.ś.r., regulujące warunki i zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zauważenia wymaga, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wprowadzono definicji legalnej pojęcia "opieki" ("sprawowania opieki" czy "wykonywania opieki"). Ustawodawca nie posłużył się jakimkolwiek przymiotnikiem konkretyzującym zakres opieki lub jej charakter. Zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji dotyczą jedynie wymogów orzeczenia o niepełnosprawności. Musi to być stała w sensie trwałości, względnie długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Z tego względu oceny zakresu opieki sprawowanej przez wnioskodawcę, uprawniającej do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, należy każdorazowo dokonywać z uwzględnieniem całokształtu okoliczności konkretnej sprawy, a przede wszystkim indywidualnej sytuacji osoby wymagającej opieki, w tym m.in. rodzaju jej niepełnosprawności, stanu zdrowia, sprawności ruchowej i intelektualnej, trybu życia. Niewątpliwie świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też tylko za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Stąd też w judykaturze prezentowany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres wykonywanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, gdyż realizacja tego celu nie jest możliwa bez powstrzymania się od podjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać na to, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi raczej o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość jej niesienia (por. wyrok NSA z 22 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21). Ponadto, przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny", powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas podmiotowi tę opiekę sprawującemu, że nie jest on w stanie podjąć (kontynuować) innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, a przez którą należy rozumieć aktywność zawodową. Zatem zaprzestanie aktywności zawodowej (jej niepodejmowanie) przez opiekuna musi być spowodowane bezpośrednią koniecznością sprawowania opieki na osobą niepełnosprawną. Przy czym opieka ta musi być związana wyłącznie z osobą chorego (nakierowana na jego osobę), a nie dodatkowo polegać na prowadzeniu gospodarstwa domowego tej osoby (por. wyrok NSA z 5 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 352/24). Jak wynika z akt sprawy matka skarżącej (ur. w 1951 r., wdowa), legitymuje się wydanym do 30 czerwca 2025 r. przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Katowicach orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 15 czerwca 2023 r., w którym stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 18 kwietnia 2023 r., zaś symbol przyczyny niepełnosprawność to 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia). Skarżąca (ur. w 1980 r.) w maju 2022 r. przyjechała wraz z dziećmi ze Stanów Zjednoczonych do Katowic, żeby zaopiekować się matką. Dzieci uczęszczają do katowickich szkół, a ona pomaga matce w codziennym życiu. Jeśli zaś chodzi o zakres opieki, to ustalono, że matka skarżącej wymaga pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa domowego, a zwłaszcza przy sprzątaniu mieszkania, przygotowywaniu posiłków, praniu, robieniu zakupów, kupowaniu lekarstw, załatwianiu spraw urzędowych, zawożeniu na wszystkie wizyty lekarskie i badania, pomaganiu w rehabilitacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, opisany wyżej zakres i rodzaj czynności, które sprawuje skarżąca w związku z opieką nad niepełnosprawną matką nie pozwala przyjąć, że skarżąca nie jest w stanie podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Podkreślić trzeba, iż z akt sprawy nie wynika, aby matka skarżącej była osobą całkowicie niesamodzielną, leżącą. Niewątpliwie jest osobą chorą, jednak jest sprawna ruchowo, w obrębie mieszkania porusza się samodzielnie. Jest w stanie samodzielnie dotrzeć do łóżka, położyć się i wstać. Nie jest cewnikowana, ani pampersowana ani też dokarmiana dożylnie. Samodzielnie spożywa przygotowane jej posiłki i lekarstwa. Samodzielnie załatwia także potrzeby fizjologiczne i higieniczne. Niewątpliwie zatem taki zakres i rodzaj czynności opiekuńczych ogranicza, jednak nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, chociażby w niewielkim zakresie. Sprawowana przez skarżącą opieka nad matką sprowadza się bowiem do typowych czynności dnia codziennego związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie powoduje konieczności sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Z kolei wykonywane wobec matki czynności stricte opiekuńcze (przygotowanie posiłków, zawożenie na wizyty lekarskie i badania, prowadzenie rehabilitacji) należą do czynności tego rodzaju, że przy odpowiedniej organizacji dnia nie uniemożliwiają podjęcia aktywności zawodowej w określonym wymiarze czasowym. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt. 4 u.ś.r., gdyż prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że przyjął, że z powodu braku zaistnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad niepełnosprawną matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie zachodziły podstawy do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej. Niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygający w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Wskazać należy, że niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu. Oznacza ono natomiast, że sąd I pierwszej instancji ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji skontrolował zaskarżoną decyzję w całości pod kątem zgodności z prawem, mając przy tym na względzie przepisy procedury administracyjnej, w tym art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że kwestionowana decyzja organu odwoławczego odpowiada przepisom prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Swoją ocenę w tym względzie Sąd ten zawarł w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku zgodnie z zasadami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów zgłoszonych w skardze do Sądu I instancji. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. może przeprowadzić wojewódzki sąd administracyjny kiedy stwierdzi, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie. Wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. W niniejszej sprawie wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym. Stąd też nie został sporządzony protokół rozprawy, w którym sąd odnotowałby wydanie postanowienia dowodowego. W tej sytuacji informacja co do sposobu rozpatrzenia wniosku dowodowego złożonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, który wskazuje motywy jakimi kierował się Sąd I instancji w tym zakresie. Skarżąca uzyskała zatem informację dotyczącą sposobu rozpoznania jej wniosku dowodowego. Tym samym niezasadnie zarzuca skarga kasacyjna pominięcie przez Sąd I instancji dowodów z dokumentów załączonych do skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.