I OSK 2362/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 5 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 259/23 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 lipca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 259/23 oddalił skargę K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 28 grudnia 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając: 1) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na przyjęciu, iż niedopuszczalne jest jednoczesne pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenia pielęgnacyjnego w pełnych wysokościach, a nadto przyjęcie, iż skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania mu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie skorzystał z prawa wyboru jednego ze świadczeń; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 i art. 80 K.p.a., gdy w okolicznościach rozpatrywanej sprawy Kolegium nie dokonało właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia tej sprawy, nie wyjaśniając najpierw stanu faktycznego poprzez nieustalenie wszystkich okoliczności istotnych z punktu widzenia załatwienia sprawy, a następnie bez wnikliwości rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego nieprawidłowej oceny poprzez nieuznanie, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego - w stopniu istotnym, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie wyroku reformatoryjnego; 2) względnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przerowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego, jednakże istota sprawy sprowadza się do ustalenia czy w świetle przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", w razie zbiegu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dopuszczalne jest jednoczesne pobieranie tych świadczeń czy też konieczne jest dokonanie wyboru jednego z nich. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei na mocy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Literalna wykładnia powołanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do wniosku, że osobom, które mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w ww. przepisie, nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tak też przepis ten początkowo interpretowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Obecnie jednak stanowisko w tym zakresie uległo zmianie, gdyż nowa linia orzecznicza nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie głównie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podnosi się bowiem, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do niedopuszczalnego i niczym nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającego na wyłączeniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie, w sytuacji, gdy świadczenie to jest niższe od świadczenia pielęgnacyjnego. Aktualnie w orzecznictwie również jednolicie przyjmuje się, że prawidłowa wykładnia przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego Źródłem zaś takiego uprawnienia strony jest właśnie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej (gdyż zawarta w art. 27 ust. 5 u.ś.r. regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną dotyczy tylko zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych). Naczelny Sąd Administracyjny podziela przytoczony pogląd, wskazując jednocześnie że zasada, zgodnie z którą osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a u.ś.r., powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego nie znajduje wyłączenia również w przypadku osób, których dotyczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17. Wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, jest wyrokiem zakresowym, który usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. Ponieważ prawodawca pierwotnie, co do zasady wykluczył w ustawie osoby uprawnione do renty od możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, regulacja prawna nie zawiera rozwiązań odnoszących się do usuwania skutku zbiegu prawa do świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego, stanowiących formę redystrybucji dochodu narodowego za pośrednictwem budżetu państwa. Trybunał Konstytucyjny, jako "prawodawca negatywny" takich rozwiązań wyrokiem wprowadzić nie mógł, co nie niweczy tego, że orzeczenie o niekonstytucyjności zakresowej przepisu prowadzi do nowej sytuacji prawnej, pozbawionej kompleksowej regulacji, w szczególności odnoszącej się do warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w zbiegu z innym świadczeniem z zakresu szeroko rozumianego zabezpieczenia społecznego. Zostało to dostrzeżone przez Trybunału Konstytucyjnego w uzasadnieniu wyroku, stwierdzono w nim bowiem, że: "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia". Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego i funkcjonalnego. Jak wskazano w wyroku w sprawie o sygn. akt SK 2/17, osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie. Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne". Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku w sprawie SK 2/17, powinna zatem znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że, wyrok TK nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Tezę taką można odnaleźć również w uzasadnieniu wyroku SK 2/17, w którym Trybunał stwierdził, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają" (teza 3.3.4. uzasadnienia wyroku). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że zawiadomieniem z dnia 31 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu wezwało pełnomocnika skarżącego o wyjaśnienie czy skarżący składał kolejny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności oraz czy nadal przysługuje mu prawo do renty, informując o treści art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. i wskazując, że z powołanych przepisów należy wywieść, że w przypadku zbiegu uprawnień, tak jak w rozpatrywanej sprawie – do świadczenia pielęgnacyjnego i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie jedno z tych świadczeń, co wyklucza możliwość równoczesnego przyznania dwóch lub większej liczby świadczeń. Wobec powyższego, organ odwoławczy w oparciu o art. 79a K.p.a. poinformował, że wyłączną przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wymaga natomiast złożenia wyjaśnień w ww. kwestiach oraz ewentualnego przesłania decyzji organu rentowego o zawieszeniu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wydanej na wniosek zainteresowanego. W odpowiedzi na powyższe skarżący pismem z dnia 3 listopada 2022 r. poinformował, że nie składał kolejnego wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności, a ponadto aktualnie nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Oświadczył również, że nadal przysługuje mu prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skoro zatem K. F., pomimo prawidłowego pouczenia, nie zawiesił prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy to argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku była prawidłowa. Z tych względów, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu dokonało prawidłowej wykładni prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Interpretacja art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., także przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 nie pozwala na równoczesne pobieranie konkurencyjnych świadczeń: renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Analogiczny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 2 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1623/21, z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 247/22, z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 1413/22, z dnia 24 sierpnia 2023 r. sygn. akt I OSK 1665/22, z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1920/23, z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt I OSK 1922/23, z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 271/22, z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1923/22, z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1938/22, z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 4/23, z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. akt I OSK 2423/22, z dnia 7 lutego 2024 r. sygn. akt I OSK 192/23 oraz z dnia 8 maja 2024 r. sygn. akt I OSK 969/23, który skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela. Mając powyższe na uwadze, zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.