I OSK 2360/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 640/23 w sprawie ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr SKO.ŚR/41/253/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 26 czerwca 2024 r. IV SA/Wr 640/23, oddalił skargę W.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO, Kolegium) w Jeleniej Górze z 7 sierpnia 2023 r. nr SKO.ŚR/41/253/23, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Stara Kamienica z 30 czerwca 2023 r. nr GOPS.5211.SP.000472.06.2023 o odmowie przyznania W.J. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką – A.J. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, W.J. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu: 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia całodobowej opieki nad matką legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2023, poz. 390; dalej: "u.ś.r") ze względu na pozostanie matki w formalnej separacji, niebudzącej wątpliwości, mimo że małżonek osoby wymagającej opieki wprost zaprzeczył obowiązkowi opieki, wynikającej z art. 23 oraz 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U.2023.2809 tj., z dnia 2023.12.29, dalej "k.r.o."); 2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 lit a) p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, w zw. z art. 128 oraz art. 23, art. 27 kro w związku z art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wykładni językowej zamiast celowościowej z uwagi stan faktyczny sprawy, wymagający szerokiego spojrzenia na położenie skarżącej, która z racji zapewnienia całodobowej opieki matce legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, zmuszona niejako została do rezygnacji z pracy zarobkowej, wykonując w ten sposób obowiązki alimentacyjne wynikające z art. 128 k.r.o., podczas gdy mąż matki pozostający w separacji wprost uchyla się od zobowiązań, o których mowa w art. 23 kro oraz 27 k.r.o., tym samym stawiając ją w niezwykle trudnym położeniu prawnym i materialnym, a idąc tokiem postępowania organów administracji przyjmujących wykładnię językową dla art. 17 ust. 1 pkt 4, pozbawiając - wsparcia ze strony Państwa, co stoi przede wszystkim w sprzeczności z zasadami zawartymi w Konstytucji RP w zakresie zapewniania osobom niepełnosprawnym pomocy w egzystencji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r poprzez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy skarżąca, spełnia wymogi określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wykluczając w ten sposób negatywne przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r. Wobec tak ukształtowanych zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu, które nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się też rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W analizowanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wskazane enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., nie występują. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy skarżącej (córce osoby niepełnosprawnej) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, w sytuacji gdy matka pozostaje w związku małżeńskim z J.J. nie legitymującym się – na dzień wydawania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy tym, pomimo zawartego związku małżeńskiego J.J. i A.J. od parunastu lat pozostają w separacji faktycznej, sprowadzającej się do nieutrzymywania ze sobą kontaktów i zamieszkiwaniem pod innymi adresami. Jest to okoliczność w sprawie bezsporna i nie była kwestionowana przez stronę skarżącą. W sprawie bezspornym jest, że matka skarżącej osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. W.J. do wniosku z 30 maja 2023 r. dołączyła trzy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z lat 2017-2023, w tym z dnia 9 maja 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności matki (symbol 05-R 10-N 02-P), ustalony stopień od dnia 13 lutego 2023 r. na stałe, istnienie niepełnosprawności od [...] roku życia. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym 5 czerwca 2023 r. dokonano ustalenia, że skarżąca prowadzi wspólnie z matką gospodarstwo domowe. Aktualnie nie zarobkuje, ostatnio przebywała za granicą, gdzie świadczyła dorywcze prace bez umowy. Ze względu na pogorszenie się zdrowia u matki wróciła do domu, w celu sprawowania nad nią opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Spełnienie więc pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie jest wystarczające do uwzględnienia wniosku – do przyznania tego świadczenia niezbędne jest także, aby w sprawie nie zmaterializowały się ustawowe przesłanki blokujące, takie jak uregulowane w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. (posiadanie przez osobę niepełnosprawną małżonka, który to małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności). Pierwszeństwo współmałżonka przyjęte na gruncie art. 17 u.ś.r. wynika z przewidzianej w ustawie z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy zasady, że obowiązek alimentacyjny małżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny innych zobowiązanych osób. Z wzajemnej relacji między art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wynika zatem, że prawidłowa wykładnia ostatniego z wymienionych przepisów wskazuje na pierwszeństwo współmałżonka w sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną i w konsekwencji także w ubieganiu się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki jest okolicznością uzasadniającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innym członkom rodziny zobowiązanym do alimentacji (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2024 r. I OSK 1880/23). Skarżąca kasacyjnie naruszenia prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r, w zw. z art. 128 oraz art. 23, art. 27 kro w związku z art. 69 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP upatruje w tym, że – w jej ocenie – sąd pierwszej instancji dokonał wykładni językowej niniejszego przepisu, zamiast celowościowej. W uzasadnieniu swej skargi kasacyjnej podniosła ona, że "wszelkie okoliczności sprawy wskazują na pierwszeństwo wykładni celowościowej oraz systemowej". Podkreślić trzeba, że Sąd I instancji rozważając treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 u.ś.r. odwołał się i podzielił, po uprzednim przeanalizowaniu, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu siedmiu sędziów z 14 listopada 2022 r. I OPS 2/22, w konsekwencji uznając, że skoro pozostająca pod opieką skarżącej matka pozostaje w związku małżeńskim, zaś małżonek na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to ze względu na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego było niedopuszczalne. Z punktu 2 powołanej uchwały wynika, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)." Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela stanowisko wynikające z powołanej uchwały, w zakresie dokonanej tam wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Treść przytoczonego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości językowych. Podniesione przez skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zastrzeżenia nie dotyczą rozumienia tekstu prawnego, ale domaga się ona odstąpienia od jednoznacznego brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez pominięcie wprost wyrażonego w nim warunku, czyli zastosowania przepisu z pominięciem jego fragmentu. W jej ocenie wykładnia taka jest uzasadniona "wartościami konstytucyjnymi, jak dobro rodziny - art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, pomoc państwa osobom niepełnosprawnym - art. 69 Konstytucji RP". Należy jednak przychylić się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartego w powyżej przywołanej uchwale, że wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że "W ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako zasadę wprowadza regułę, że wymienionym w nim osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, świadczenie nie przysługuje, jeżeli są osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że analogiczny warunek dotyczy każdej z osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., każda osoba występująca o świadczenie pielęgnacyjne, musi być w stanie podjąć się tej roli, a zatem nie może być osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z 23.06.2020 r., I OSK 237/20; B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17). Również specjalny zasiłek opiekuńczy, o jakim mowa w art. 16a u.ś.r. nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 16a ust. 8 pkt 1d u.ś.r.). To samo kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności pojawia się w art. 17 ust. 1a pkt 1-3 i w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. jako przesłanka pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, jeżeli takim orzeczeniem legitymują się osoby zobowiązane do alimentacji w pierwszej kolejności. Konsekwencja zastosowanych kryteriów nie daje podstaw do podważenia wewnętrznej systemowej spójności regulacji ustawowej." Natomiast "W aspekcie zewnętrznym jako kontekst systemowy wskazywane są przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w szczególności art. 132 k.r.o., zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami." Dalej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w uchwale, że "Te regulacje świadczą o tym, że odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. (...) W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym." Następnie skład powiększony analizował też kontekst konstytucyjny wskazanych przepisów u.ś.r. w świetle norm zawartych w art. 2, art. 32, art. 18, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, dochodząc ostatecznie do wniosku, że "Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. (...) Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności (...). Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Podkreślono też, że rolą sądów administracyjnych nie jest znajdywanie rozwiązań normatywnych dla konkretnych przypadków, tak aby każdorazowo przyznawane im było świadczenie pielęgnacyjne, ale zbadanie, czy organy prawidłowo zastosowały obowiązujące przepisy prawa. Sądy bowiem orzekają na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Jak wyjaśnił NSA w powoływanej uchwale, brzmienie nadane ustawie przez ustawodawcę względem standardów konstytucyjnych nie jest przeciwskuteczne, rażąco i w sposób oczywisty je naruszające. Ze wspomnianego zaś obowiązku Sąd I instancji w realiach niniejszej sprawy wywiązał się należycie. W świetle przytoczonych rozważań stwierdzić należy, że niezasadnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, albowiem w warunkach przedmiotowej sprawy brak jest możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji zasadnie uznał, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. miał w sprawie zastosowanie stanowiąc podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W sytuacji istnienia małżonka osoby wymagającej opieki, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, także w sytuacji, gdy faktycznie – w miejsce tego małżonka – sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Okoliczność, że zaskarżona decyzja nie odpowiada oczekiwaniom skarżącej kasacyjnie, nie może uzasadniać tezy o naruszeniu prawa materialnego. Co więcej matka skarżącej w związku z obciążającym jej męża obowiązkiem alimentacyjnym ma możliwość wystąpienia do sądu rodzinnego o uregulowanie obowiązku alimentacyjnego między nią, a jej mężem. W konsekwencji dokonanej analizy odmówić słuszności należy również zarzutom naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. Ani Sąd ani organy nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego. Organy jak i sąd I instancji wyjaśniając przyczyny, dla których odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uwzględniły okoliczności faktyczne dotyczące zarówno sytuacji rodzinnej tak skarżącej, jak i jej matki. Sąd I instancji dokonując subsumpcji stanu faktycznego pod normę prawną wynikającą z ustawy o świadczeniach rodzinnych odniósł się szeroko do okoliczności faktycznych sprawy i wyjaśnił powody, dla którego skarga do WSA nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a.