I OSK 2356/23

Dnia 6 września 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 161/23 w sprawie ze skargi K.N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz K. N. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 11 lipca 2023 r. II SA/Rz 161/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. N. (Skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. (Kolegium) z [...] listopada 2022 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Kolegium na rzecz Skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji skargą kasacyjną w całości zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, które jest wzajemnie sprzeczne bowiem z jednej strony Sąd zarzuca nie wezwanie strony do usunięcia braków a z drugiej podkreśla, iż Skarżący w wyniku wezwania podtrzymał odwołanie, dodatkowo brak wytycznych dla organu, podczas gdy w wyniku rozpoznania sprawy Skarżącego decyzja organu Odwoławczego została wydana w sprawie a po uchyleniu postanowienia Kolegium przez WSA, w obrocie prawnym zostanie zatem odwołanie podmiotu nie będącego stroną w sprawie ani nie mogącego być pełnomocnikiem strony, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 kpa , art. 64 § 2 kpa oraz w związku z art. 32 i 33 k.p.a. poprzez uznanie iż złożenie środka odwoławczego przez osobę prawną jako pełnomocnika strony, czyli podmiot nie mogący występować jako pełnomocnik strony, stanowi brak formalny wniosku wskazany w przepisie art. 63 k.p.a. i może być usunięty, podczas gdy stanowi on przesłankę podmiotową niedopuszczalności odwołania jaką jest działanie osoby mniemającej legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia Kolegium na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienia Kolegium z [...] listopada 2022 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, że WSA w Rzeszowie pominęło fakt (a raczej błędnie przyjęło założenie odwrotne), iż działanie w sprawie podmiotu, który nie może być pełnomocnikiem z mocy prawa nie stanowi braku formalnego w rozumieniu przepisu art. 64 §2 k.p.a. Kolegium podniosło, że poprzez braki formalne rozumie się niedochowanie wymogów wynikających dla pism z dyspozycji przepisu art. 63 k.p.a. Zatem są to takie wady, które da się uzupełnić. Natomiast umocowanie jako pełnomocnika podmiotu osoby, która zgodnie z treścią art. 33 k.p.a. nie może bezwzględnie reprezentować Skarżącego w sprawie, nie można uznać za brak formalny. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Stosownie do art. 33 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (§ 1). Tak więc wniesienie odwołania przez osobę prawną stanowi podstawę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które stwierdzono postanowieniem skierowanym do Firmy [...]SA, na co WSA w Rzeszowie nie zwróciło uwagi. Kolegium nie stwierdziło niedopuszczalności odwołania wobec Skarżącego, mało tego procedowało sprawę dalej i wydało decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jest wewnętrznie sprzeczne wynika, że Kolegium przywołało zarówno podmiotową jak i przedmiotową przyczynę niedopuszczalności odwołania. Jest to niezrozumiała konstatacja, z uzasadnienia postanowienia organu odwoławczego wynika jasno, że podstawą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania była jedynie przyczyna podmiotowa, a mianowicie wniesienie odwołania przez podmiot nie będący strona i nie mogący działać jako pełnomocnik w sprawie więc nieuprawniony. Uwaga Kolegium w zakresie nieprawidłowego potwierdzenia kopii dokumentu nie była przyczyną do stwierdzenie niedopuszczalności, jednak Organ Odwoławczy nie mógł nie wskazać również i na takie naruszenie procedury, którego usunięcie było możliwe ale niecelowe. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera także wytycznych dla organu odwoławczego co ma zrobić po uchyleniu postanowienia, bowiem w obrocie prawnym pozostanie odwołanie, którego po pierwsze nie można uzdrowić poprzez uzupełnienie pełnomocnictwa, a po drugie sprawa została zakończona przed organem odwoławczym w wyniku rozpatrzenia odwołania strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie sądu kasacyjnego. Prezydent Miasta S. (Prezydent) decyzją z [...] października 2022 r. odmówił Skarżącemu, reprezentowanemu przez [...] S.A. w L., świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M.N. Skarżący reprezentowany przez [...] S.A. złożył odwołanie od decyzji Prezydenta. Zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniem Kolegium stwierdziło na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania uznając, że wniesione zostało przez podmiot nieumocowany. Kolegium powołując się na art. 32 i art. 33 k.p.a. wskazało, że istnieje możliwość ustanowienia przez stronę pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, jednak muszą przy tym zostać spełnione dwie przesłanki: podmiotowa, tj. można umocować do działania wyłącznie osobę fizyczną posiadającą zdolność do czynności prawnych, oraz należy przedłożyć organowi oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszonego do protokołu. [...]jest spółką akcyjną - osobą prawną i nie może być pełnomocnikiem Skarżącego w sprawie. Kolegium zwróciło również uwagę, że w aktach sprawy brak oryginału pełnomocnictwa bowiem E. S.A. nie mogło poświadczyć kserokopii za zgodność z oryginałem samodzielnie. Organ uznał zatem, że odwołanie wniesione przez [...]S.A. jest niedopuszczalne, bowiem ww. Spółka nie jest stroną postępowania, ani nie może być pełnomocnikiem strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podzielił stanowiska organu i uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że w jego ocenie odwołanie zostało złożone przez stronę postępowania i było oczywiście dopuszczalne z przyczyn podmiotowych. W ocenie WSA, wadliwe umocowanie spółki jako pełnomocnika winno skutkować uznaniem odwołania za obarczone brakiem formalnym a w konsekwencji wdrożeniem postępowania, o którym mowa w art. 63 w związku z art. 64 § 1 i § 2 k.p.a., to jest wezwaniem Skarżącego o uzupełnienie braków formalnych odwołania poprzez jego podpisanie. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Oczywiście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie powyższe elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy, stanowiska Skarżącego i organu. Następnie wyjaśnił z jakich przyczyn w jego ocenie organ wadliwie przyjął, że odwołanie jest niedopuszczalne. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela wyrażane wielokrotnie w orzecznictwie stanowisko, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Okoliczności te nie występują w niniejszej sprawie. W zarzucie objętym punktem 2 petitm skargi kasacyjnej, to jest zarzucie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 63 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 i 33 k.p.a. Kolegium kwestionuje stanowisko Sądu, że złożenie środka odwoławczego przez osobę prawną jako pełnomocnika strony, czyli podmiot niemogący występować jako pełnomocnik strony, stanowi brak formalny wniosku wskazany w przepisie art. 63 k.p.a. Na wstępie przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r. I OSK 249/21 i powołane tam orzecznictwo). Organ w zarzucie objętym punktem 2 petitum skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli przywołał przepisy składające się z kilku jednostek redakcyjnych, o różnej treści normatywnej, to jest art. 33 i art. 63 k.p.a. Dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w świetle art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych . W konsekwencji, rozpoznanie zarzutu objętego punktem 2 petitum skargi kasacyjnej ograniczone być musi do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 32 i art. 33 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, że osoba prawna nie może być pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym. Nie doszło zatem do naruszenia art. 33 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 k.p.a. Uznał natomiast, że wniesienie odwołania przez podmiot, który nie może działać jako pełnomocnik wymaga wdrożenia procedury, o której mowa w art. 64 § 2 k.p.a. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że Sąd Wojewódzki dostrzegł, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się dwa poglądy odnośnie skutków procesowych, jakie wiążą się z nieuzupełnieniem braków formalnych odwołania. Według pierwszego ze stanowisk, nieuzupełnienie braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem tego środka prawnego bez rozpoznania. Zwolennicy tego poglądu wskazują art. 64 § 2 k.p.a. jako podstawę prawną uzasadniającą powyższą czynność techniczno – procesową. Według drugiego stanowiska, organ administracji publicznej uznając, że dostrzeżone braki formalne odwołania nie zostały uzupełnione, winien stwierdzić niedopuszczalność takiego odwołania stosując art. 134 k.p.a. W zakresie tego poglądu akcentuje się, że wskazany ostatnio przepis to wyklucza stosownie do art. 64 § 2 k.p.a., który zasadniczo jest właściwy dla postępowania przed organem pierwszej instancji (por. Linia orzecznicza do art. 134 k.p.a., Jakub Makuch, Konsekwencje nieuzupełnienia braków formalnych odwołania). Słusznie jednak Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie nieistotne było optowanie za jednym czy drugim stanowiskiem, gdyż Kolegium nie wdrożyło trybu usuwania braków formalnych odwołania. Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji, że złożenie odwołania przez podmiot, który w świetle art. 33 § 1 k.p.a. nie może być pełnomocnikiem strony, wymaga podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie tegoż braku. W niniejszej sprawie, co jest bezsporne, Kolegium czynności takie podjęło, jednak już po wydaniu postanowienia o niedopuszczalności odwołania. W dniu wydania zaskarżonego postanowienia wystosowało bowiem do Skarżącego pismo zobowiązujące go do wskazania czy popiera wniesione odwołanie, na co ten odpowiedział twierdząco. W konsekwencji Kolegium rozpoznało odwołanie wniesione przez E. SA i podtrzymane przez Skarżącego decyzją z [...] grudnia 2022 r. Zatem to nie Sąd pierwszej instancji jest niekonsekwentny ale organ. Kolegium z jednej strony prezentuje stanowisko, że odwołanie wniesione przez osobę prawną powołującą się na fakt działania w charakterze pełnomocnika Skarżącego było odwołaniem wniesionym przez podmiot niebędący stroną i niemogącym działać jako pełnomocnik w sprawie. Z drugiej jednak strony, już po wydaniu postawienia o niedopuszczalności odwołania wezwało Skarżącego do wskazania, czy owo niedopuszczalne odwołanie popiera, a po otrzymaniu potwierdzenia - rozpoznało je. Sąd pierwszej instancji prawidłowo postąpił uchylając zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które to odwołanie następnie i tak zostało przez organ rozpoznane. Wyeliminowanie z obrotu postanowienia z [...] listopada 2022 r. wobec jednoczesnego rozpoznania odwołania, oznacza, że organ nie jest już zobowiązany do podejmowania żadnych czynności w związku z odwołaniem z [...] listopada 2022r., którego braki sanował Skarżący w piśmie z [...] grudnia 2022 r. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.