I OSK 2335/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 634/24 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 24 lipca 2024 r. (sygn. akt I SA/Wa 634/24) oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. nr KOA/465/Op/24 , utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Grodziska Mazowieckiego z 29 grudnia 2023 r. nr OPS/8121/2107/2023 o odmowie przyznania A. S. (dalej także jako skarżący) pomocy finansowej w formie zasiłków celowych na: wypominki za rodziców, abonament telefoniczny, odsetki od debetu i zadłużenia, licencje na programy i usługi cyfrowe i komputerowe, stomatologa, zakup uszczelek w bateriach, internet, zakup suplementów diety, zakup obuwia - w miesiącu styczniu 2024r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. S. zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono: 1. Naruszenie art. 151 PostAdmU poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy Sąd administracyjny kontrolując legalność uznaniowej decyzji administracyjnej ma obowiązek ocenić przede wszystkim to, czy podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, w sytuacji, gdy: zaskarżona Decyzja naruszała art. 7 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez Organy właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy, a w konsekwencji brak załatwienia sprawy w sposób zgody ze słusznym interesem Skarżącego, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 2. Naruszenie art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że Organ przy wydawaniu decyzji o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego Skarżącemu, słusznie doliczył do dochodu Skarżącego zasiłek celowy w kwocie 943,31 zł, w sytuacji, gdy: do dochodu stanowiącego sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku nie podlega wliczeniu zasiłek celowy, zaś powyższe powinno skutkować uznaniem przez Sąd, że Organ ustalając dochód Skarżącego z grudnia 2023 r. na potrzeby rozpoznania jego wniosku z dnia 3 grudnia 2023 r. o przyznanie mu pomocy finansowej - niezasadnie wliczył do tego dochodu przyznany Skarżącemu zasiłek celowy, a Decyzja Organu nie ukazuje w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości, dlaczego Organ uznał, że nie jest w stanie przyznać zasiłku celowego w wysokości odpowiadającej potrzebom wnioskodawcy, co powinno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonych Decyzji. Wobec tak ukształtowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organu I i organu II instancji. Skarżący nie wnosił o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiedź na skargę nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do pierwszego zarzutu sformułowanego w skardze, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. powiązanego z naruszeniem art. 7 k.p.a. wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 z późn. zm.; dalej: "u.p.s.") nie precyzują elementów stanu faktycznego, które podlegają obligatoryjnemu ustaleniu, poza kryterium dochodowym (art. 8 u.p.s.) oraz przyczyną ubiegania się o przyznanie tego świadczenia (art. 39 u.p.s.). Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze – określenie z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub na wniosek). Zgłaszając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. skarżący nie wskazał konkretnie jakie okoliczności winny zostać wyjaśnione oraz nie określił jednocześnie ich znaczenia dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest zatem podstaw do uznania, że sąd I instancji nie dokonał właściwej oceny, czy organy administracji publicznej podjęły wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrały wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego. Dalej należy wskazać, że artykuł 39 ust.1 i 2 u.p.s., stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności może być przyznany na pokrycie całości lub części kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów, napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przez pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny (tak też: I. Sierpowska, Komentarz do art. 39, (w:) I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, LEX/el. 2023). Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. Innymi słowy, niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba bnie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym. Podkreślić także należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2661/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3404/18 publik. CBOSA). W przedmiotowej sprawie ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie kwestionowały trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącego. Również sąd odwoławczy nie kwestionuje ciężkiej sytuacji majątkowej skarżącego. Jednocześnie jednak zważyć należy, na co wskazywał już sąd I instancji, że wypłata zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji uznaniowych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Zatem Sąd pierwszej instancji, kontrolując wydaną w rozpoznawanej sprawie decyzję uznaniową, winien zbadać czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ww. przepisu. W ramach takiej kontroli nie mieści się natomiast badanie samego uznania administracyjnego (wyrok NSA z 26 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 1457/09). Byłoby to bowiem przyjęciem przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że dokonana pod wskazanym kątem przez sąd i instancji ocena zaskarżonej decyzji jest prawidłowa, bowiem organom nie można zarzucić dowolności w orzekaniu. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. art. 8 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej należy wskazać, że skarżący kasacyjnie błędnie odczytuje motywy uzasadnienia organu I i II instancji. Według skarżącego kasacyjnie, przyczyną odmowy było doliczenie do jego dochodu zasiłku celowego przyznanego w grudniu 2023 r. Nie to jednak legło u podstaw odmowy przyznania mu zasiłku celowego. Na żadnym etapie postępowania nie było kwestionowane, że skarżący kasacyjnie spełnia kryterium dochodowe uprawniające go do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego. Podstawą odmowy było jasno wyrażone stanowisko organu, w którym wskazano, że to, o co zawnioskował A. S., nie stanowi niezbędnej potrzeby życiowej. Trudno bowiem uznać, że koszty takich celów jak wypominki za rodziców, abonament telefoniczny, odsetki od debetu i zadłużenia, licencje na programy i usługi cyfrowe i komputerowe, zakup uszczelek w bateriach, internet, zakup suplementów diety są potrzebami niezbędnymi, które winny być realizowane w ramach środków publicznych. Są to wydatki zbytkowe, stanowiące swego rodzaju potrzebę wyższego rzędu. Natomiast jeśli chodzi o zgłoszone potrzeby w zakresie kosztów wizyty u stomatologa oraz zakup obuwia, zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Prawidłowo w tej sytuacji sąd zwrócił uwagę na zakres pomocy udzielanej wcześniej skarżącemu. Skarżący bowiem w grudniu 2023 r. otrzymał pomoc w formie zasiłków celowych w wysokości 943,31 zł oraz świadczenie w formie zasiłku okresowego z tytułu bezrobocia w wysokości 600 zł, łącznie 1 543,31 zł. W tym okresie pomoc udzielona innym osobom potrzebującym w formie zasiłku celowego wynosiła średnio 324,93 zł na osobę. Jego potrzeby są więc zaspakajane w większym stopniu, niż innych potrzebujących. Reasumując, zasadnie Sąd I instancji uznał, że organy administracji nie naruszyły w badanej sprawie przepisów prawa. A w konsekwencji tego, zasadnie również oddalił skargę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.