I OSK 2328/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3139/21 w sprawie ze skargi M.M. i L.M. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 października 2021 r. nr DLI-V.7615.298.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 3139/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.M. i L.M. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 21 października 2021 r. nr DLI-V.7615.298.2020.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Pomorskiego z 26 sierpnia 2020 r., nr NSP-III.7570.237.2020.KG oraz zasądził od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz M.M. i L.M. solidarnie kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju i Technologii, zaskarżając ten wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r, - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej: P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 134 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, ze zm.), dalej: u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie że zasada korzyści ma zastosowanie w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, a nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, a więc według zasad określonych w § 36 ust 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), dalej: rozporządzenie, - § 36 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowy zastosowany art. 134 ust. 4 u.g.n., w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż organy nie wyjaśniły w sposób dokładny i wszechstronny stanu faktycznego sprawy. Wskazując na powyższe okoliczności skarżący kasacyjnie organ wniósł na podstawie art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz.935 - dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 193 zd. drugie p.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, jednak istota sporu dotyczy wykładni przepisów materialnoprawnych, tj. art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości (dalej rozporządzenie), poprzez przyjęcie, że w sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 134 ust. 4 u.g.n. Szerzej ujmując istota sporu sprowadza się do ustalenia jakie reguły mają zastosowanie przy ustalaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej specustawa). Odnosząc się tego zagadnienia należy przede wszystkim zauważyć, że art. 12 ust. 5 specustawy drogowej wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które wskutek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Wynika z powyższego, iż do ustalenia i wypłaty odszkodowania owszem stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale tylko odpowiednio. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J. Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M. Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Na gruncie okoliczności badanej sprawy powyższe oznacza, że przepisy u.g.n. w całości i bez żadnych modyfikacji znajdą zastosowanie do kwestii ustalenia i wypłaty odszkodowania wyłącznie w sytuacji, kiedy kwestie te nie zostały uregulowane odmiennie przez przepisy odnoszące do przejęcia nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego w trybie specustawy drogowej. W doktrynie i orzecznictwie dość zgodnie przyjmuje się, że wyjątek, na tle zasady określania wartości nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, stanowi określenie wartości nieruchomości przejmowanych pod drogi publiczne w trybie specustawy drogowej. Na gruncie tej regulacji prawnej, w szczególny sposób określa się wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu jej wywłaszczenia lub przejęcia z mocy prawa. (vide: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023 r., uwagi do art. 134; P. Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 134; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). To zwrócenie uwagi na przepisy specustawy drogowej ma istotne znaczenie, albowiem to ta ustawa jest podstawą prawną ustalenia odszkodowania, specustawa drogowa nie reguluje jednak kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy i wynikający z niego sposób odesłania, tj. odpowiedni, jak i zakres odesłania, tj. do przepisów o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalając stan prawny, który powinien mieć zastosowanie dla ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na podstawie specustawy, nie można pomijać relacji prawnej jaka zachodzi pomiędzy specustawą a ustawą o gospodarce nieruchomościami, a którą kształtuje art. 12 ust. 5 specustawy. Drugim istotnym zagadnieniem jakie pojawia się przy ustalania stanu prawnego, który powinien mieć zastosowanie przy ustaniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na podstawie specustawy, to relacja jaka zachodzi pomiędzy art. 134 ust. 4 u.g.n., a § 36 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny. Powołany art. 134 ust. 4 u.g.n. stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia". Powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast powołany § 36 rozporządzenia dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy. Dla prawidłowego ustalenia tej relacji niezbędne jest odwołanie się do art. 159 u.g.n., w którym zawarta jest delegacja ustawowa do wydania rozporządzenia, a szczególnie do zakresu tej delegacji, aby móc zbadać, czy nie doszło do przekroczenia zakresu delegacji. Powołany art. 159 u.g.n. stanowi, że Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: pkt 1 do pkt 7, w tym w pkt 4 sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Tym samym z delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 4 u.g.n. wynika, że ustawodawca nie tylko dopuszcza, ale wskazuje, że w rozporządzeniu należy uwzględnić sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia. Stąd też w § 36 rozporządzenia określono sposoby ustalania wartości nieruchomości przejętych pod drogi publiczne na podstawie specustawy, a np. w § 37 Wartości nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa przeznaczonych na linie kolejowe. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada korzyści wynikająca art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że "Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia", nie ma zastosowania w przypadku gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie specustawy. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości zastosowanie ma § 36 ust.3 rozporządzenia. Zgodnie z § 36 ust. 3, W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Natomiast § 36 ust. 4 rozporządzenia ma zastosowanie w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wówczas wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Ta zasada ma zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy jedynie do części nieruchomości, albowiem na dzień wydania decyzji z dnia 24 września 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowe nieruchomości (działki) przeznaczone były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako częściowo rolne i częściowo o przeznaczeniu drogowym. W konkluzji należy stwierdzić, że wykładnia przepisów materialnoprawnych dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest prawidłowa. W okolicznościach tej sprawy dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości, która została przejęta pod drogę publiczną na podstawie specustawy, a która w chwili wywłaszczenia zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była jako rolna, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia spowodowało zwiększenie jej wartości należy zastosować zasadę wynikającą z § 36 ust. 3 rozporządzenia, a nie zasadę wynikającą z art. 134 ust. 4 u.g.n. Należy przy tym zaznaczyć, że zaprezentowana wyżej wykładania przepisów, a w szczególności zwrócenie uwagi na art. 12 ust. 5 specustawy drogowej zgodnie z którym, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, powoduje, że przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania prezentowana jest w szeregu orzeczeń (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15, z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 691/17, z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2430/17, z dnia 26 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 518/22, z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 1010/22, z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt I OSK 985/22, z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1341/22 oraz z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 1595/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. Akt I OSK 985/22, źródło CBOSA). Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie są niezasadne. Jednocześnie z powyższych wywodów wynika również, że operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie art. 134 ust. 4 u.g.n. nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony. W konsekwencji niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.