I OSK 2302/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2641/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 września 2021 r. nr KOC/3451/Go/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.S.

Wyrokiem z 22 kwietnia 2022 r. I SA/Wa 2641/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.S. (Skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (Kolegium) z [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy : Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy (Prezydium) z [...] listopada 1967 r. nr [...] odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ulicy [...], ozn. hip. [...], dalej "nieruchomość" w części dotyczącej powierzchni 510,60 m2 z całości 920,60 m2 stanowiącej własność J.S. Wskazała, że właścicielka złożyła w terminie ustawowym wniosek o przyznanie własności czasowej. Według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa Praga Południe zatwierdzonego 31 stycznia 1961 r. uchwałą nr 4/13 przez Radę Narodową m. st. Warszawy teren położony przy ulicy [...] w osiedlu Grochów przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niską. Tym samym korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w planie zabudowy. Spełnienie przesłanek dekretowych potwierdzono nadto decyzją Prezydium z [...] lipca 1966 r. orzekającą o ustanowieniu na rzecz J.S. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ulicy [...] o pow. 410 m2. Kolegium decyzją z [...] maja 2021 r. wydaną na podstawie art.156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. : 1. stwierdziło, że decyzja Prezydium z [...] listopada 1967 r, w części dotyczącej gruntu o pow. 55 m2 stanowiącej dojazd do działki nr [...] (aktualnie stanowiącej część działki nr [...] z obr. [...]), wydana została z naruszeniem prawa ale nie można stwierdzić jej nieważności z uwagi na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych; 2. odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. Kolegium wyjaśniło, że w dacie składania wniosku dekretowego 11 listopada 1948 r. nieruchomość o pow. 920,60 m2 składała się z części o pow. 135,26 m2 pod ulicą [...] i z niezabudowanej działki gruntu o pow. 785,34 m2. Wniosek dekretowy został rozpoznany trzema decyzjami. Decyzją z [...] sierpnia 1966 r. nr [...], Prezydium przyznało J.S. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 410 m2, powstałej z podziału nieruchomości nr [...]. Decyzją z [...] listopada 1967 r. orzekło o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], hip. [...], w części ponadnormatywnej, której powierzchni wynosiła 510,60 m2. Decyzją z [...] maja 1970 r. nr [...] Prezydium zmieniło decyzję z [...] sierpnia 1966 r. poprzez ustanowienie dodatkowo prawa użytkowania wieczystego gruntu o powierzchni 55 m2 (działka nr [...]), stanowiącego dojazd do działki nr [...]. Decyzją uzupełniającą z [...] sierpnia 1970 r. nr [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o powierzchni 55 m2 przyznano G.R., jako aktualnej użytkowniczce wieczystej działki nr [...]. Przedmiotem decyzji Prezydium z [...] listopada 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], hip. [...], była część dawnej nieruchomości warszawskiej o powierzchni 510,60 m2. Na dzień wydania tej decyzji powierzchnia ta obejmowała: - część nieruchomości hip. [...] o powierzchni 135,26 m2 zajętą pod drogę publiczną - ulicę [...], - działkę nr [...] o powierzchni 30 m2 przeznaczoną do przyłączenia do nieruchomości sąsiedniej opisanej w KW nr [...] (postanowieniem Sądu wieczystoksięgowego z 15 marca 1963 r. działkę tą przepisano do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości sąsiedniej), - działkę nr [...] o powierzchni 290 m2 oddaną w użytkowanie wieczyste I.W. i J.B. decyzją Prezydium z [...] lipca 1961 r. nr [...], zmienioną następnie decyzją z [...] kwietnia 1965 r. nr [...] znak: [...] (wpis użytkowana wieczystego nastąpił 21 listopada 1966 r. na mocy aktu notarialnego z16 listopada 1966 r.), - działkę nr [...] o powierzchni 55 m2 stanowiącą dojazd do działki nr [...], którą oddano w użytkowanie wieczyste G.R. aktem notarialnym z 8 października 1970 r. - wpis do KW 28 grudnia 1970 r. Kolegium uznało, że z uwagi na odmienne przeznaczenie wyżej wymienionych części dawnej nieruchomości hip. [...] o powierzchni 510,60 m2 oraz z uwagi na ich odmienny stan prawny, kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie decyzją z [...] listopada 1967 r. musiała zostać rozstrzygnięta odmiennie w stosunku do każdej z tych części. Kolegium zwróciło uwagę, że podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej był nowy podział nieruchomości wykazany na mapie Nr [...], zatwierdzony przez PDRN Warszawa-Praga Południe 31 stycznia 1966 r. W decyzji nie wskazano jaki plan zagospodarowania był podstawą orzekania, choć art. 7 ust. 2 dekretu nakazywał odnieść się właśnie do przeznaczenia gruntu wg planu zagospodarowania, jako jedynej przesłanki, od której uzależniona była możliwość oddania gruntu w użytkowanie wieczyste. Co prawda w aktach własnościowych nieruchomości znajdują się pisma urzędowe określające przeznaczenie nieruchomości w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, ale z treści decyzji nie wynika, aby były one brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Kolegium uznało jednak, że błędne bądź niewystarczające uzasadnienie decyzji nie może stanowić jedynej podstawy stwierdzenia jej nieważności. Aby stwierdzić jej nieważność należy wykazać, że skutki jej wydania nie dają się pogodzić z istniejącym wówczas stanem prawnym. Odnośnie części nieruchomości o powierzchni 135,26 m2 zajętej pod drogę publiczną - ulicę [...] Kolegium uznało, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego (wieczystej dzierżawy) gruntu była zgodna z prawem. Ulica [...] była drogą publiczną, zatem jej przeznaczenie uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Wobec powyższego odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu nie naruszała go w sposób rażący. Z analizy rysunku ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa-Praga Południe zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r. wynika, że zarezerwowano teren pod ulicę [...]. Z analizy akt własnościowych nieruchomości wynika, że dniu wydania kwestionowanego orzeczenia ulica [...]była urządzoną drogą publiczną. Odnośnie działek nr [...] o powierzchni 30 m2 i działki nr [...] o powierzchni 290m2 Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja Prezydium z [...] listopada 1967 r. nie narusza rażąco prawa. Co prawda przeznaczenie nieruchomości hip. [...] w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego nie stało na przeszkodzie w oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste (poza częścią przeznaczoną pod drogę publiczną), to jednak na przeszkodzie w ustanowieniu tego prawa stało oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Odnośnie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] o powierzchni 55 m2 (działka stanowiąca dojazd do działki nr [...] - aktualnie stanowiąca część działki nr [...] z obrębu [...]), Kolegium uznało, że decyzja Prezydium z [...] listopada 1967 r. rażąco naruszała przepis art. 7 dekretu. Przypomniało, że jedyną podstawą odmowy przyznania prawa własności czasowej na rzecz osoby fizycznej na podstawie przepisów dekretu, był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Praga Południe z [...] lipca 1965 r. znak: [...] wynika, że nieruchomość przy ul. [...] objęta była ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa-Praga Południe zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Zgodnie z tym planem teren nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową niską. Z kolei z pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa - Praga Południe z [...] lutego 1966 r. L.dz. [...], że teren nieruchomości został przeznaczony w planie szczegółowym pod budowę budynków jednorodzinnych i dwurodzinnych, przy czym decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] grudnia 1962 r., zezwolono osobom fizycznym, tj. I.W. i J.B. na wzniesienie budynku dwurodzinnego z podziałem w poziomie. Dodatkowo między działkami pozostawiono teren pod ciągi piesze pomiędzy blokami (najpewniej chodzi o działkę nr [...] o powierzchni 55 m2 stanowiącą dojazd do działki nr [...]). Z powyższego wynikało w ocenie organu, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji ([...] listopada 1967 r.) korzystanie przez dotychczasową właścicielkę z działki nr [...] powstałej z podziału nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], hip. [...], dało się pogodzić z jej przeznaczeniem. Co więcej plan zagospodarowania nie przewidywał, że działka nr [...] będzie stanowić drogę publiczną, a z mapy podziałowej wynika, że działka ta miała stanowić wyłącznie dojazd do działki nr [...], zatem mogła być drogą wewnętrzną w użytkowaniu wieczystym osoby prywatnej. Jednakże pomimo wymienionych wyżej wad, organ uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, a zgodnie z przepisem art. 156 § kpa w takim przypadku organ nie stwierdza nieważności decyzji lecz ogranicza się do stwierdzenia, że wydana została z naruszeniem prawa. Działka nr [...], stanowiąca dojazd do działki nr [...], po wydaniu zaskarżonej decyzji oddana została w użytkowanie wieczyste J.S. W wyniku późniejszego obrotu, stanowi ona aktualnie przedmiot użytkowania wieczystego osoby trzeciej, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Zatem decyzja Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] listopada 1967 r. w części dotyczącej gruntu o powierzchni 55 m2 stanowiącego aktualnie część działki nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z [...] września 2021 r. Kolegium utrzymało w mocy swoją uprzednią decyzję. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z kolei w ust. 2 tego artykułu stanowi się, iż: gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Zatem jedynym kryterium oceny, czy zachodzi przesłanka przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jest ustalenie, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie : miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Organ przywołał ustalenia poczynione w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2021 r. a następnie wskazał, że w ich świetle uznać należy, że trafnie w owej decyzji wskazano, iż przeszkodą w oddaniu w użytkowanie wieczyste działek nr [...] i nr [...] było oddanie ich w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Z analizy akt sprawy wynika, że działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste użytkownikowi wieczystemu działki nr [...] a postanowieniem Sądu Wieczystoksięgowego z 15 marca 1963 r. działkę tę przepisano do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości sąsiedniej. Z analizy treści tej księgi wieczystej wynika, że nieruchomość ta nadal jest własnością osób trzecich. Podobnie odnośnie działki nr [...] z akt postępowania wynika, że oddana została ona w użytkowanie wieczyste I.W. i J.B. decyzją Prezydium z [...] lipca 1961, zmienioną następnie decyzją z [...] kwietnia 1965 r. Wpis użytkowania wieczystego nastąpił 21 listopada 1966 r. na mocy aktu notarialnego z 16 listopada 1966 r, a z analizy księgi wieczystej nr [...] wynika, że nadal jest ona w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: W zakresie działki [...] oraz działki [...]: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. z uwagi na ich niezastosowanie i odejście od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym oraz nieprawidłowe uznanie, że w zakresie działki [...] oraz działki [...] należało odmówić stwierdzenia nieważności Decyzji Dekretowej, gdyż powyższe grunty zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed rozpoznaniem wniosku dekretowego J.S. z 11 listopada 1948 r. w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek Dekretowy cechuje się tzw. pierwszeństwem przed roszczeniami innych osób, zaś przyznanie osobom trzecim prawa użytkowania wieczystego przed rozpoznaniem Wniosku Dekretowego samo w sobie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W zakresie Pasa Gruntu: 2. Art. 7 i art. 8 § 1 kpa. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w zw. z art. 84 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie i w rezultacie przeprowadzenie postępowania w sposób dowolny - w oderwaniu od zasad prawdy obiektywnej oraz bezstronności organów publicznych - przejawiające się w stanowisku organu, że przedmiotowy teren zarezerwowano pod ulicę [...] w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa-Praga Południe (zatwierdzonym uchwała Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r.), zaś w dniu wydania decyzji Dekretowej ww. grunt był faktycznie wykorzystywany i urządzony jako droga publiczna, w sytuacji gdy organ winien był zasięgnąć wiadomości specjalnych, a w rezultacie przeprowadzić dowód z opinii geodety uprawnionego na okoliczność ustalenia, czy i w jakiej części pas gruntu w planie zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 1961 r. był przeznaczony pod drogę publiczną, gdyż wyłącznie ta okoliczność jest istotna, jak i determinująca charakter prawny pasa gruntu w kontekście przeprowadzonego postępowania nadzorczego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Ponadto, z najdalej posuniętej ostrożności - z uwagi na treść art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491, dalej: "ustawa zmieniająca kpa") - w przypadku uznania przedmiotowej skargi, a w rezultacie uchylenia przez tut. Sąd zaskarżonej decyzji w całości wskazała, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. nie powinien mieć zastosowania, zaś w rezultacie Sąd nie powinien równocześnie umarzać przedmiotowych postępowań nadzorczych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Sąd Wojewódzki wskazał, że zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02). Sąd wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia skargą jest tylko część decyzji Kolegium tj. ta w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej. Dotyczy to: -pow. 135 m2 zajętej pod drogę publiczną ulicę [...]; -działki nr [...] o pow. 30 m2; -działki nr [...] o pow. 290 m2 Oceniając powody braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie Sąd Wojewódzki wskazał że w pełni podziela ustalenia faktyczne organu i ich ocenę prawną, tym samym przyjmuje je jak własne, bez potrzeby ich powtarzania. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko organu, że przeszkodą do stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w zakresie w jakim organ ustalił, iż korzystanie z gruntu dałoby się pogodzić z przeznaczeniem w planie było oddanie tych części nieruchomości w użytkowanie wieczyste aktami notarialnymi z 16 listopada 1966 r, 20 maja 1968 r. , 23 kwietnia 1968 r. i 16 listopada 1966 r. Sąd wyjaśnił, że Skarżąca ma rację, że na gruncie przepisów dekretu, ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t.j. D.U. 1969, poz. 159) popartego orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wniosek dekretowy miał pierwszeństwo przed innym wnioskiem o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Jednakże to ustanowienie prawa użytkowania wieczystego przed rozpoznaniem wniosku dekretowego mogłoby być traktowane jako naruszające prawo a nie odwrotnie. Rozpoznając bowiem wniosek dekretowy organ znajdował się w stanie faktycznym ukształtowanym aktami notarialnymi, popartymi wpisami do ksiąg wieczystych. Sama zresztą Skarżąca na stronie 2 skargi in fine stwierdza, że "przyznanie osobom trzecim prawa użytkowania wieczystego przed rozpoznaniem wniosku dekretowego samo w sobie stanowi o rażącym naruszeniu prawa". Potwierdza zatem, że to organ, który wcześniej ustanowił prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości dekretowej, uczynił to z naruszeniem przepisów prawa. W takiej sytuacji organ dekretowy był związany treścią aktów notarialnych i wpisami w księgach wieczystych i nie mógł ustanowić po raz drugi w odniesieniu do tych samych nieruchomości prawa użytkowania wieczystego ujawnionego już w księdze wieczystej. Inaczej mówiąc, zasadę pierwszeństwa, na którą powołuje się skarżąca, należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy do danej nieruchomości zgłoszono dwa wnioski, z których jeden jest wnioskiem dekretowym to ten właśnie wniosek powinien być rozpoznany w pierwszej kolejności. Natomiast w sytuacji, w której organ nie zastosował się do tej reguły z przyczyn wynikających z innej, wcześniejszej decyzji, nie można organowi rozpoznającemu wniosek dekretowy zarzucić rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej powołującej się na orzecznictwo, w świetle którego nieważna jest umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zawarta przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, Sąd wyjaśnił, że ani organ ani sąd nie ma kompetencji do oceny ważności aktu notarialnego. Takie uprawienie zastrzeżone jest wyłącznie dla sądu powszechnego. Taka sprawa jest sprawą cywilną w rozumieniu ustawy 17 listopada 1964 r. kodeks cywilny (t. j. Dz.U.2021, poz. 1805). Z tych samych powodów ani organ ani sąd administracyjny nie jest uprawniony do oceny prawidłowości wpisów dokonanych w księgach wieczystych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 I OSK 1675/17). Sąd wskazał, że powołany przez Skarżąca wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r. I OSK 111/07 dotyczył zupełnie innej sytuacji tj. takiej w której nadal Gmina była właścicielem nieruchomości. W rozpoznawanej przez sąd obecnie sprawie nieruchomość, zgodnie z zapisami w księgach wieczystych, stanowi własność osób prywatnych. Odnośnie działki nr [...] i [...] wpis użytkowania na rzecz osób trzecich nastąpił 21 listopada 1966 r, na mocy aktu notarialnego z 16 listopada 1966 r. Odnośnie działki nr [...] postanowienie sądu wieczystoksięgowego zapadło 15 marca 1963 r. Czyni to niezasadnymi zarzuty opisane w pkt 1 skargi (działka nr [...] i działka nr [...] wg nomenklatury skarżącej). Wszystko to miało miejsce przed wydaniem decyzji dekretowej i dlatego miało na nią wpływ. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi zawartych w pkt 2. Zdaniem Skarżącej rozpoznając wniosek dekretowy organ powinien zasięgnąć wiadomości specjalnych - opinii geodety na okoliczność ustalenia czy i w jakiej części pas gruntu przeznaczony był w planie pod drogę publiczną ulicę [...]. Sąd wskazał, że sprawa rozpoznawana była w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym organ ocenia działanie organu z postępowania zwyczajnego. Zdaniem Sądu, wbrew wywodom Skarżącej, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, że w dacie rozpoznawania wniosku dekretowego ulica [...] istniała i była drogą publiczną a zatem jej przeznaczenie uniemożliwiało korzystanie z gruntu. Ogólny plan zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa Praga Południe zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r. przewidywał zarezerwowanie terenu pod ulicę [...]. Skoro zatem w dacie wydawania decyzji dekretowej droga ta istniała, to w jej granicach nie mogło nastąpić uwzględnienie wniosku dekretowego. Granice działki zajętej pod drogę w takiej sytuacji były oczywiste i nie było jakichkolwiek podstaw aby w tym celu dopuszczać opinię geodety. Sąd zwrócił uwagę, że Skarżąca poza wskazaniem na naruszenie w tym aspekcie przepisów postępowania dowodowego nawet nie próbowała wykazywać aby ustalenia i organu dekretowego i organu w postępowaniu nieważnościowym były wadliwe jak chodzi o powierzchnię gruntu zajętego pod drogę i sposób przeznaczenia w planie. Sąd w pełni zaakceptował przy tym wywody organu, że przeznaczenie nieruchomości na cel publiczny, a takim jest droga, wykluczał przyjęcie możliwości dalszego wykorzystania gruntu przez właściciela dekretowego. Drogi, co do zasady są drogami publicznymi. Okoliczności związane z granicami drogi obecnie także nie budzą wątpliwości w świetle map i danych z ewidencji gruntów i rejestru powierzchni. Nie doszło zatem do naruszenia przez organ art. 84 § 1 kpa. Z tych względów brak było w ocenie Sądu Wojewódzkiego podstaw do przyjęcia, że organ nieważnościowy dopuścił się naruszenia wskazanych w pkt II skargi przepisów postępowania. Organ w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy a jego ocena mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1, i art. 80 kpa). Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu : 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust 1 pkt 1 i 2 w zw. z art 1 ust 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.1961.32.159 ze zm., dalej: "ustawa z 14 lipca 1961 r.") poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i nieprawidłowe uznanie przez Sąd orzekający, że w zakresie Działki [...] oraz Działki [...] należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, gdyż powyższe grunty zostały oddane w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed rozpoznaniem wniosku dekretowego J.S. z 11 listopada 1948 r. w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, dalej: "dekret") w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wniosek Dekretowy cechuje się tzw. pierwszeństwem przed roszczeniami innych osób, zaś przyznanie osobom trzecim prawa użytkowania wieczystego przed rozpoznaniem wniosku dekretowego samo w sobie stanowi o rażącym naruszeniu prawa (Decyzja Dekretowa została wydana [...] listopada 1967 r. w sytuacji, gdy pierwsze prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej ustanowiono już na mocy aktu notarialnego z 16 listopada 1966 r.), 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania - których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy - tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie przez Sąd orzekający, że Organ wydając zaskarżoną Decyzję Nadzorczą mógł samodzielnie ustalić okoliczności wymagające wiadomości specjalnych bez udziału biegłego z zakresu geodezji, tj. że: (i) przedmiotowy teren zarezerwowano pod ulicę [...] w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa-Praga Południe (zatwierdzonym uchwała Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r.), (ii) w dniu wydania decyzji dekretowej ww. grunt był faktycznie wykorzystywany i urządzony jako droga publiczna, - w sytuacji, gdy ww. okoliczności stanowiły wiadomości specjalne i obligowały organ do zasięgnięcia wiadomości specjalnych, a w rezultacie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego (geodety uprawnionego) na okoliczność ustalenia, czy i w jakiej części pas gruntu w pianie zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 1961 r. był przeznaczony pod drogę publiczną, gdyż wyłącznie ta okoliczność była istotna, jak i determinująca charakter prawny pasa gruntu w kontekście przeprowadzonego postępowania nadzorczego. Z ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że ww. zarzuty nie przesądzają o wadliwości zaskarżonego orzeczenia, Skarżąca zarzuciła wyrokowi: 3. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art, 7 ust. 1 i 2 Dekretu w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i błędną wykładnię ww. przepisów poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja dekretowa nie jest rażąco niezgodna z ww. przepisami z uwagi na tzw. pozadekretowe przesłanki odmowy uwzględnienia tzw. Wniosku Dekretowego (obrót cywilnoprawny Działkami [...] oraz [...] przed rozpoznaniem Wniosku Dekretowego) w sytuacji, gdy: i) przesłanki art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. winny być interpretowane ściśle i to one winny być determinantą podczas weryfikacji, czy doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zaś tzw. przesłanki pozadekretowe mogą być brane pod uwagę wyłącznie podczas ponownego i merytorycznego rozpatrzenia wniosku dekretowego; ii) w niniejszej sprawie, jak przyznał to pośrednio Sąd orzekający w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosek dekretowy w istocie winien był zostać rozpoznany pozytywnie (gdyż pierwotna nieruchomość dekretowa składała się z kilku części, zaś do jej największej części, o pow. 410 m2 wydano pozytywną decyzję dekretową), tym samym zaskarżona decyzja dekretowa winna zostać również uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa; tymczasem tzw. przesłanki pozadekretowe nie mogą w takim przypadku stanowić samodzielnej podstawy do legalizacji wadliwej już decyzji dekretowej, która z uwagi na swoją bezprawność (bezpodstawna odmowa w sytuacji spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 1 i 2 Dekretu) wywołała szkodę w majątku poprzedniczki prawnej Skarżącej. W związku z powyższymi zarzutami, Skarżąca wniosła : 1. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 2. na podstawie art. 188 p.p.s.a. - w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz uznania, że Istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - wydanie wyroku reformatoryjnego poprzez uchylenie w całości zarówno zaskarżonego Wyroku, jak i uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2021 r. (znak: [...]) oraz z [...] maja 2021 r. (znak: [...]). 3. w przypadku nieuznania powyższego wniosku z art. 188 p.p.s.a, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.), o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 4. na podstawie art. 203 p.p.s.a., o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ewentualnie, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej wniosła o uwzględnienie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oceny prawnej, co do wadliwości decyzji dekretowej polegającej na tym, iż w momencie jej wydania zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 7 ust. 2 Dekretu - niemniej wskutek naruszenia przez organy administracji publicznej tzw. zasady pierwszeństwa roszczeń dekretowych i rozdysponowania nieruchomością na rzecz osób trzecich, niemożliwe było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości dekretowej na rzecz poprzedniczki prawnej Skarżącej wskutek rażącego naruszenia prawa przez ówczesny organ dekretowy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że podniesione w niej zarzuty dotyczą w istocie dwóch różnych stanów faktycznych : a. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w zakresie dotyczącym działek oddanych w użytkowanie wieczyste przed rozpoznaniem wniosku dekretowego (zarzuty objęte punktem 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej), b. odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w zakresie dotyczącym działki przeznaczonej – jak przyjęły organy i Sąd Wojewódzki – pod drogę publiczną (zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej). W pierwszej kolejności rozpoznane zostaną zarzuty dotyczące odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej w zakresie dotyczącym działek oddanych przed rozpoznaniem wniosku dekretowego w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich. W tym zakresie stan faktyczny sprawy nie jest przedmiotem sporu, działki oznaczone jako nr [...] (o powierzchni 30 m2) oraz nr [...] (o powierzchni 30 m2) oddane zostały w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed datą rozpoznania wniosku dekretowego. Również wpis prawa użytkowania wieczystego ujawniony został w księgach wieczystych przed datą rozpoznania wniosku dekretowego. Istota argumentacji przedstawionej przez Skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadza się do wskazania na zasadę pierwszeństwa w rozpoznaniu wniosku dekretowego. Naruszenie tejże zasady stanowi, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, o naruszeniu zarówno art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu jak i art. 1 ust 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca przywołała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i stanowiska wyrażane w doktrynie. Ustosunkowując się do tak uzasadnionych zarzutów Sąd kasacyjny wyjaśnia, że nie kwestionuje przywoływanej w orzecznictwie administracyjnym już od kilkudziesięciu lat zasady pierwszeństwa rozpoznania wniosku dekretowego. Co istotne, nie kwestionował jej również Sąd Wojewódzki. Przypomnieć jednak należy, że badana sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej, wydanej już po ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało wprawdzie zdefiniowane przez ustawodawcę, tym niemniej instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.) a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. Oznacza to, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poza tym za rażące należy również uznać takie naruszenie prawa, gdy w jego wyniku powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z 29 lipca 2025 r. I OSK 1385/22). Skarżąca zarówno na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji jak i na etapie postępowania kasacyjnego swoje stanowisko opierała na orzeczeniach sądów administracyjnych i poglądach doktryny. Zwrócić należy jednak uwagę, że przywołane przez nią wyroki odmiennych stanów faktycznych, niż zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2006 r. I OSK 1397/05 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r. I SA/Wa 15/07 i z 27 listopada 2019 r. I SA/Wa 1226/19 wydane zostały w tej samej sprawie i dotyczyły problemu przyznania przymiotu strony Polskiemu Związkowi Działkowców w toku postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku dekretowego. W wyroku NSA wskazano, że zgłoszenie przez Polski Związek Działkowców w terminie do 31 grudnia 1996 roku roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów (art. 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych - Dz. U. Nr 99, poz. 486) stanowiło przesłankę nabycia przez ten Związek prawa strony w postępowaniu prowadzonym w trybie dekretu. Uznano bowiem, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości (prawa własności nieruchomości czy też prawa użytkowania wieczystego) jest także podmiot ubiegający się o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle prawa przysługuje do niej roszczenie. Przywołane przez Skarżącą orzeczenia wydane zostały zatem w stanie faktycznym, w którym do rozpoznania pozostawały dwa wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zgłoszone do tej samej nieruchomości na rzecz dwóch różnych podmiotów i oparte na dwóch różnych podstawach prawych. Kwestii przysługiwania przymiotu stronu w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego dotyczył również cytowany w przypisie do skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 stycznia 2005 r. I SA/WA 1376/04. Wyrok z 9 sierpnia 2017 r. I OSK 2969/15 wydany został w sytuacji, w której po wydaniu orzeczenia administracyjnego odmawiającego przyznania prawa własności czasowej byłym właścicielom w trybie art. 7 dekretu, wydana została decyzja oddająca sporną nieruchomość w użytkownie wieczyste osobom trzecim. Następnie stwierdzono nieważność orzeczenia dekretowego, co skutkowało wystąpieniem przez następców prawnych byłych właścicieli z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 czerwca 2004 r. OSK 252/04 również wydany został w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przekazującej nieruchomość dekretową w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Przywołane przez Skarżącą wyroki dotyczyły zatem stwierdzenia nieważności decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich, a wydanych z naruszeniem prawa pierwszeństwa. W tym zakresie stanowisko wyrażone w cytowanych przez Skarżącą wyroku zgodne było z poglądem Sądu Wojewódzkiego, który wskazywał, że naruszenie zasady pierwszeństwa może być podstawą dla uznania, że to decyzje ustanawiające prawo użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich wydane zostały z naruszeniem prawa. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2008 r. I OSK 111/07 (oddalający skargę od cytowanego w przypisie do skargi kasacyjnej wyroku WSA w Warszawie z 10 października 2006 r. I SA/WA 1005/06) wydany został w sprawie, w której wniosek dekretowy rozpoznany został odmownie z uwagi na wcześniejsze ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, nie zaś w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej. Oznacza to, że przywołane przez Skarżącą orzeczenia dotyczą odmiennych stanów faktycznych niż zaistniały w niniejszej sprawie. Dotyczą bowiem sytuacji, w której wnioski o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego zgłoszone zostały przez różne podmioty, a wnioski te oparte były o różne podstawy prawne. Dotyczą również sytuacji, w których odmowna decyzja dekretowa poprzedzała wydanie decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób trzecich a postępowania dotyczyły stwierdzenia nieważności owych późniejszych decyzji oddających nieruchomość dekretową w użytkowanie osobom trzecim. Pogląd zawarty w wyroku z 14 listopada 2008 r. I OSK 111/07 wyrażony został w odniesieniu do decyzji odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, zatem do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jak już wyżej wskazano, w sprawie nie ma sporu co do stanu faktycznego w zakresie działki o powierzchni 30m2 i 290 m2, to jest co do faktu oddania ich w użytkowanie wieczyste osobom trzecim przed datą wydania decyzji dekretowej. Podkreślić należy, że oddanie działki o powierzchni 290m2 w użytkowanie wieczyste nastąpiło na podstawie decyzji i aktu notarialnego i ujawnione zostało w księdze wieczystej przed dniem wydania decyzji dekretowej (decyzje z [...] lipca 1961 r. i [...] kwietnia 1965 r., akt notarialny z 16 listopada 1966 r., ujawnienie prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpiło 21 listopada 1966 r.). Działka o powierzchni 30m2 przyłączona została do księgi wieczystej prowadzonej dla sąsiedniej nieruchomości, na której również ustanowiono prawo użytkowania wieczystego (postanowienie Sąd Rejonowego z 15 marca 1963 r.). Badana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja dekretowa wydana została [...] listopada 1967 r. a zatem (jak słusznie zwrócił uwagę Sąd Wojewódzki) w momencie, gdy obie sporne działki były już objęte użytkowaniem wieczystym ustanowionym na rzecz osób trzecich. Obowiązujące w dacie wydania decyzji dekretowej przepisy art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu nakładały na gminę obowiązek uwzględnia złożonego w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Ustawa dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej objętym tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, dalej "ustawa z 12 marca 1958 r.") przewidywała w art. 54 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej tego gruntu, stosownie do przepisów tego dekretu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 tego dekretu, także ze względu na cele określone w art. 3 ustawy. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz podmiotów trzecich nie było wskazane ani w dekrecie ani w ustawie z 12 marca 1958 r. jako podstawa uzasadniająca możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej. Sąd kasacyjny dostrzega podnoszoną w doktrynie i przywoływanym przez Skarżącą orzecznictwie sądów powszechnych możliwość stwierdzenia nieważności umowy oddającej nieruchomość w użytkowanie wieczyste przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Niniejsza sprawa nie dotyczy jednak stwierdzenia nieważności umów o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zatem co do zasady wniosek dekretowy złożony w terminie i przez osobę uprawnioną (co w sprawie jest niesporne) oraz dotyczący nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową niską winien być rozpoznany poprzez wydanie decyzji pozytywnej. Z drugiej jednak strony, wniosek ten dotyczył nieruchomości już oddanych w użytkowanie wieczyste, zatem jego ewentualne pozytywne rozpoznanie powodowałoby powstanie sytuacji, w której nieruchomość już objęta użytkowaniem wieczystym ponownie zostałaby objęta tym prawem na rzecz innej osoby. W tym zakresie organ odwołał się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 października 2018 r. I OSK 989/15, w którym wskazano, że wykładni normy zawartej w art. 7 ust. 2 dekretu, nie można dokonywać w oderwaniu od systemu prawa, w tym również od przepisu art. 7 ust. 3 dekretu. Z brzmienia art. 7 ust. 3 dekretu wynika natomiast, że przesłanki z art. 7 ust. 2 są warunkami koniecznymi, ale niewystarczającymi do ustanowienia tego prawa w trybie art. 7 ust. 1-3. Należy uwzględnić ogół norm regulujących materialnoprawną instytucję użytkowania wieczystego. Powiązanie dekretu z systemem tych norm ustanawia art. 7 ust. 3 poprzez dyspozycję, według której, gmina określi warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Istota prawa użytkowania wskazuje zaś, że nie jest możliwe ustanowienie tego prawa na rzecz określonego podmiotu jeśli w stosunku do gruntu jest już ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 lipca 2017 r. I OSK 2637/15, w którym wskazano, że ze względu na zakres uprawnień obecnego użytkownika wieczystego nie jest możliwe zadysponowanie, obciążonej tym prawem, nieruchomości na rzecz innego podmiotu. W wyroku tym odwołano się do wyroków NSA z 19 maja 2015 r., I OSK 2315/13; 9 lipca 2015 r. I OSK 2251/13 i I OSK 2576/13, 15 lipca 2015 r. I OSK 2559/13 oraz 23 października 2015 r. I OSK 387/14. Sąd kasacyjny wskazuje, że stanowisko o braku podstaw dla ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w sytuacji wcześniejszego ustanowienia tego prawa na rzecz innego podmiotu nie jest jednak jednolicie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, o czym może świadczyć zarówno przywoływany przez Skarżącą wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r. I OSK 111/07 jak i wyrok z 30 grudnia 2020 r. I OSK 1707/20 (dotyczący ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, Dz.U. z 2017r., póz. 2176). Przedstawione powyżej rozbieżności dotyczące możliwości wydania decyzji uwzględniającej wniosek dekretowy w sytuacji wcześniejszego przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz innego podmiotu wskazują, że nie można uznać, by decyzja z [...] listopada 1967 r. rażąco naruszała prawo. Możliwość ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w sytuacji wcześniejszego już zadysponowania nieruchomością nie jest oczywista. Pojawia się bowiem (na co zwrócono uwagę w wyrokach z 7 lipca 2017 r. i z 5 października 2018 r.) kwestia wykonalności decyzji ustanawiającej owo prawo, to jest możliwości zawarcia kolejnej umowy i ujawnienia tak ustanowionego prawa w księdze wieczystej. Sąd kasacyjny dostrzega, że w zarzucie objętym punktem 3 skargi kasacyjnej (zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu) Skarżąca wskazywała, że przesłanki pozadekretowe mogą być brane pod uwagę wyłącznie podczas ponownego i merytorycznego rozpoznania wniosku, nie zaś podczas postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Sposób sformułowania zarzutu wskazuje zatem, że w ocenie Skarżąca ustanowienia do nieruchomości użytkowania wieczystego traktuje jako przesłankę pozadekretową, która nie może być uwzględniana w toku postępowania nadzorczego. Wbrew stanowisku Skarżącej wyrażonemu w uzasadnieniu zarzutu objętego punktem 3 petitum skargi kasacyjnej nie można przyjąć, by okoliczność uprzedniego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu mogła być traktowana jako nowa przesłanka pozadekretowa, analogiczna do przesłanek wskazanych w art. 214a ustawy o gospodarce gruntami i które, jak twierdzi Skarżąca, z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu oraz ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2016 r., poz. 1271) mogą znaleźć zastosowanie do ponownego i merytorycznego rozpatrzenia wniosku. Zwrócić należy bowiem uwagę, że przepisy dotyczące dwuetapowego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego : w drodze decyzji a następnie umowy oraz przewidujące, że rozporządzenie prawem użytkowania wieczystego wymaga wpisu do księgi wieczystej (art. 18 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r.) obowiązywały w dacie wydania decyzji dekretowej. Wykładnia, w świetle której brzmienie tych przepisów w związku z art. art. 7 ust. 3 dekretu prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku dekretowego w sytuacji wcześniejszego przekazania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nie może zatem być uznana za oczywiście wadliwą i w prowadzącą do rażącego naruszenia art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu. Sąd kasacyjny wskazuje w tym miejscu, że przywołane przez Skarżącą przepisy ustawy z 14 lipca 1961 r. mają następujące brzmienie : Art. 1. Ustawa niniejsza normuje gospodarkę terenami: 1) położonymi w granicach administracyjnych miast i osiedli oraz 2) położonymi poza granicami administracyjnymi miast i osiedli terenami państwowymi, które jako włączone do planu zagospodarowania przestrzennego miasta (osiedla) przekazane zostały dla realizacji zadań jego gospodarki. 2. Użyte w niniejszej ustawie określenie "tereny państwowe" oznacza tereny stanowiące własność Państwa położone na obszarach określonych w ust. 1. Skarżąca nie wyjaśniła w skardze kasacyjnej na czym polegać miało naruszenie przez Sąd Wojewódzki wskazanych przez nią przepisów ustawy z 14 lipca 1961 r. W tej sytuacji nie było możliwe odniesienie się przez Sąd kasacyjny do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z 14 lipca 1961 r. W konsekwencji, zarzuty objęte punktem 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadne. Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. poprzez błędną wykładnię podzielając stanowisko Kolegium, że decyzja z [...] listopada 1967 r. nie naruszała rażąco prawa z uwagi na wcześniejsze oddanie gruntu objętego wnioskiem dekretowym w użytkowanie wieczyste osobom trzecim. Zarzut objęty punktem 2 skargi kasacyjnej dotyczy w istocie ustaleń faktycznych przyjętych przez organ i podzielonych przez Sąd Wojewódzki. W świetle tych ustaleń działka o powierzchni 135,26 m2 znajdowała się pod drogą publiczną - ulicą [...], co wykluczało możliwość ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniczki prawnej Skarżącej. Skarżąca stawiając powyższy zarzut wskazuje, że ustalenie, iż w dacie rozpoznawania wniosku ulica [...] istniała i była drogą publiczną a granice działki zajętej pod drogę były oczywiste, wymagało wiadomości specjalnych i powołania biegłego celem ustalenia czy działka ta była przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego z 31 stycznia 1961 r. pod drogę publiczną. W ocenie Skarżącej Sąd Wojewódzki przyjmując powyższe ustalenia faktyczne naruszył art. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak uzasadnionego zarzutu wskazać należy, że Sąd Wojewódzki przyjął, iż Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy Warszawa Praga Południe zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z 31 stycznia 1961 r. przewidywał zarezerwowanie terenu pod ul. [...]. Podkreślił również, że Skarżąca nie podjęła próby wykazania, by ustalenia organu dekretowego i organu w postępowaniu nieważnościowym były wadliwe jeśli chodzi o powierzchnię gruntu i sposób przeznaczenia w planie. Rzeczywiście, Skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy ograniczyła się do zakwestionowania stanowiska organu co do zarezerwowania terenu pod ulicę [...] w planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Praga Południe. Stanowisko to podtrzymane zostało w skardze do sądu pierwszej instancji oraz w skardze kasacyjnej. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że jedynym dokumentem potwierdzającym zarezerwowanie terenu o powierzchni 135,26 m2 pod ulicę [...] jest znajdujące się w aktach dekretowych zaświadczenie Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Hipoteczny z 28 kwietnia 1948 r., zgodnie z którym w dniu wejścia w życie dekretu właścicielem nieruchomości oznaczonej nr hip [...] o powierzchni 920,60m2 była J.S., zaś fragment nieruchomości o powierzchni 135,26 m2 znajdował się pod ulicą [...]. W decyzji Kolegium z [...] maja 2021 r. wskazano, że w dacie wydania decyzji dekretowej część nieruchomości hipotecznej [...] o powierzchni 135,26m2 zajęta była pod drogę publiczną – ulicę [...]. Nie wskazano jednak, na podstawie jakiego dokumentu poczyniono to ustalenie. W decyzji dekretowej wskazano, że odmowa przyznania prawa użytkowania wieczystego następuje zgodnie z nowym podziałem wg planu geodezyjnego z 31 stycznia 1966 r. nr KKMN 17023. Plan ten jednak nie znajduje się w aktach sprawy. W aktach znajduje się jedynie "Plan sytuacyjny nier. Hipotecznych p.n. K.W. [...] oraz hip.N. [...]" W planie tym wskazano, że wykonany on został 7 maja 1961 r. na podstawie pomiaru własnego przez upoważnionego przez G.U:G.i.K – inż. K.M.. Z zawartego w nim rejestru powierzchni wynika, że nieruchomość o nazwie "hip.N [...]" ma powierzchni 785 m2, z czego 30m2 wchodzi w skład działki nr [...] (to jest działki objętej księgą wieczystą KW [...]), 290m2 stanowi działkę nr [...] (oddaną w użytkowanie wieczyste osobom trzecim), 410 m2 to działka nr [...] (oddana w użytkowanie wieczyste poprzedniczce prawnej Skarżącej decyzją z [...] sierpnia 1966 r.) zaś 55 m2 stanowi dojazd do działki nr [...] (ta część działki oddana została w użytkownie wieczyste G.R., córce J.S. decyzją z [...] sierpnia 1970 r. jako aktualnej użytkowniczce wieczystej działki nr [...]). Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym Skarżąca kwestionowała ustalenia, co do działki o powierzchni 135,26 m2 Kolegium powołało się na analizę rysunku ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa Praga Południe zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. Kolegium wyjaśniło również, że z analizy akt własnościowych wynika, że w dniu wydania orzeczenia dekretowego ul. [...] była urządzoną drogą publiczną zatem analiza akt i dokumentów pozwala na ustalenie, że ulica [...] była w dacie wydania decyzji drogą publiczną i nie było konieczne powoływanie biegłego posiadającego wiadomości specjalne. Sąd Wojewódzki również powołał się na powyższy ogólny plan zagospodarowania i zarezerwowanie w nim terenu pod ul. [...] oraz podkreślił, że skoro w dacie wydania decyzji dekretowej droga istniała, to w jej granicach nie mogło nastąpić uwzględnienie wniosku dekretowego. Podkreślił też, że w takiej sytuacji granice działki zajętej pod drogę były oczywiste. Odnosząc się do powyższych ustaleń Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że ani w aktach prowadzonych przez organ nadzoru ani w aktach własnościowych nie znajduje się żaden rysunek ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa Praga Południe zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. W aktach znajduje się natomiast pismo Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa Praga Południe z którego wynika, że teren nieruchomości przy ul. [...] według planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową niską. W piśmie tym nie wskazano, by jakakolwiek część tej nieruchomości znajdowała się na terenie przeznaczonym pod drogę publiczną. Sąd kasacyjny dostrzega, że z zaświadczenia Sądu Okręgowego wynikało, że fragment nieruchomości znajdował się pod ulicą [...], zaświadczenie to dotyczyło jednak stanu z daty jego wydania, to jest 1948 r. Również z planu sytuacyjnego wynika, że wzdłuż działek nr [...] i [...] znajduje się ulica [...]. Wskazana w planie powierzchnia nieruchomości hipotecznej hip. N [...] (785m2) odjęta od powierzchni nieruchomości wykazanej w zaświadczeniu Sądu Okręgowego (910,60m2) wskazuje, że poza działkami wskazanymi na planie pozostało 135,60m2. Nie można wykluczyć, że owe 135,60m2 znajduje się w obszarze oznaczonym na owym planie jako ul. [...]. Uzasadnienie Sądu Wojewódzkiego nie daje jednak odpowiedzi na pytanie, na podstawie jakich, znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, Sąd podzielił stanowisko organu, że część nieruchomości dekretowej o powierzchni 135,26 m2 przeznaczona była według ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Warszawa Praga Południe zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej m.st. Warszawy nr 4/13 z dnia 31 stycznia 1961 r. pod drogę publiczną – ul. [...]. Sąd kasacyjny dostrzega, że Sąd Wojewódzki powołał się na mapy, dane z ewidencji gruntów i rejestru powierzchni, nie sprecyzował jednak konkretnie, jakie to dokumenty potwierdzają przyjęte przezeń ustalenia. W tym zatem zakresie za zasadny uznać należało zarzut objęty punktem 2 petitum skargi kasacyjnej to jest zarzut naruszenia 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 § 1, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. na obecnym etapie postępowania uznać należało za przedwczesny, odniesienie się do niego wymaga bowiem wcześniejszego ustalenia jakie było przeznaczenie spornej części nieruchomości w obowiązującym planie zagospodarowania. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd Wojewódzki weźmie powyższe treści pod uwagę i oceni, czy wydając zaskarżoną decyzję organ prawidłowo przyjął, że część nieruchomości dekretowej o powierzchni 135,26m2 przeznaczona była w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji dekretowej pod drogę publiczną – ul. [...] a w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia ul. [...] była urządzoną drogą publiczną. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.