I OSK 230/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 484/22 w sprawie ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2022 r. nr WS-VI.7534.2.42.2021.PC w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 września 2022 r. o sygn. akt II SA/Kr 484/22 oddalił skargę [...] S.A. w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 7 lutego 2022 r. nr WS-VI.7534.2.42.2021.PC w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. [...] S.A. w K. (dalej: "[...] S.A." lub "Spółka") zaskarżyły powyższy wyrok w całości. W złożonej skardze kasacyjnej zarzucono : 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 7 w związku z art. 8, 11, 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez zaniechanie zbadania, czy decyzja o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości dotyczy przedmiotowej nieruchomości; 2) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania kontrolowanej decyzji dojść do wniosku, iż decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem art. 6 w zw. z art. 7, 7a § 1, 8 i 11 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem skargi; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niedokonaniu oceny całego przebiegu postępowania administracyjnego i niedostrzeżenie naruszenia prawa procesowego, popełnionego w postępowaniu administracyjnym, a to faktu, iż nie wykazano, by decyzja o ograniczeniu korzystania z przedmiotowej nieruchomości dotyczy przedmiotowej nieruchomości Wobec powyższego [...] SA wniosło o: 1. uchylenie - na podstawie art. 185 p.p.s.a - zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, ewentualnie 2. uchylenie - na podstawie art. 185 p.p.s.a - zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 3. zasądzenie - na podstawie art. 203 p.p.s.a. - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych; 4. zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny autokontroli w trybie art. 179a p.p.s.a. Nadto pełnomocnik Spółki wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd I instancji nie dostrzegł błędów proceduralnych organu administracji, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności wobec faktu, iż organ administracji nie ustalił zgodnego z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego. Ten nienależycie ustalony stan faktyczny stał się podstawą orzeczenia sądowego, oddalającego skargę strony. Zauważono, że decyzją z 14 czerwca 1979 r. na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości zezwolono poprzednikowi Spółki wejście na w teren celem budowy linii. Wśród właścicieli nieruchomości wskazano D.N. (obecnie K.) zam. przy numerze [...] - nie wskazano jednak nieruchomości, której dotyczy zezwolenie. W niniejszym postępowaniu organy przyjmowały, iż zezwolenie dotyczy nieruchomości o numerze [...]. W operacie szacunkowym ujawnionym poprzedniemu pełnomocnikowi Spółki w dniu 5 maja 2021 r. biegły wskazał, iż decyzja WBPP-8331/T/8/156/79 wraz z załącznikami nie zachowała się, co miało potwierdzić Archiwum Narodowe w K. Niemniej przyjął, iż dotyczyła ona ograniczenia korzystania z nieruchomości o nr [...] należącej wtedy do D.K. (u. N.). Zdaniem Spółki za niewystraczające należy uznać wskazanie w opinii biegłego, iż decyzja dotyczyła przedmiotowej działki bez wskazania, z jakich faktów wynika taki wniosek, w tym w szczególności wobec wskazania, iż kopia decyzji nie znajduje się w odpowiednich archiwach. Zauważono, że Wojewoda w decyzji z 7 lutego 2022 r. wskazał, iż z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, iż decyzja z 14 czerwca 1979 r. wydana w związku z decyzją z 5 lutego 1979 r. znak: WBPP-8331/T/8/156/79 dotyczy przedmiotowej nieruchomości, zaniechał jednak wyjaśnienia, na jakich przesłankach oparł taką konkluzję. Taki sam wniosek powtórzył WSA w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, również nie wskazując, w jaki sposób zostało ustalone przez organ I instancji, iż rozstrzygnięcie dotyczyło m.in. działki nr [...] położonej w miejscowości S. Zezwolenia (pełniące de facto funkcję decyzji wywłaszczeniowych) wskazywały jedynie właścicieli nieruchomości, nie konkretyzowały jednak wywłaszczonych nieruchomości. Organ nie uzyskał więc w toku postępowania dowodów na to, że decyzja o nr WBPP- 8331/T/8/156/79 lub zezwolenia na niej oparte dotyczyły przedmiotowych nieruchomości. Objęcie przez przedsiębiorstwo przesyłowe cudzej nieruchomości w posiadanie na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości winno konkretyzować teren, przez który określona linia elektroenergetyczna miała przebiegać. Złożone tymczasem w sprawie decyzje nie indywidualizowały działek, których dotyczyło postępowanie objęte skargą stanowiącą przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonego orzeczenia. [...] S.A. zauważyła, iż powyższa kwestia była już poruszana na wcześniejszych etapach, bowiem sam Wojewoda Małopolski w decyzji z 30 lipca 2019 r. o nr WS- VI.7536.1.103.2018 wydanej w niniejszej sprawie wskazał, iż przedmiotowa decyzja nie zawiera oznaczenia nieruchomości, których dotyczy, a jedynie sposób ich użytkowania oraz dane właścicieli lub użytkowników. Wojewoda wskazał, iż kwestia ta winna być dowiedziona w sposób jednoznaczny w oparciu o dostępne środki dowodowe, co jednak nie nastąpiło w dalszym toku postępowania. Wskazano nadto, że D.K. przed wszczęciem przedmiotowego postępowania ubiegała się o ustanowienie służebności przesyłu. Wniosek jednak został oddalony przez Sąd Rejonowy w T. postanowieniem z 15 marca 2016 r. z uwagi na skutecznie podniesiony zarzut zasiedzenia. Sąd Okręgowy w T. postanowieniem z 17 października 2016 r. oddalił apelację wnioskodawczyni. Zauważono iz Sąd ten zasadniczo podzielił ustalenia Sądu Rejonowego, zwrócił jednak uwagę na okoliczności, które co prawda nie mogły prowadzić do zmiany rozstrzygnięcia Sądu I instancji, jednak są niezwykle istotne dla niniejszego postępowania. Sąd Okręgowy przyznał bowiem rację D.K. (stanowisko takie wyraziła w piśmie z 8 czerwca 2014 r. oraz w apelacji z 2 czerwca 2016 r.), że uczestnik co prawda przedstawił dwie decyzje wywłaszczeniowe, wydane na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak żadna z nich nie dotyczy nieruchomości wnioskodawczyni. Wykonywanie uprawnień w zakresie wynikającym z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie prowadzi do nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu. Wobec czego sąd nie mógłby uwzględnić zarzutu zasiedzenia, gdyby spółce przysługiwał tytuł prawny do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Spółki pominięcie tych zagadnień przez WSA prowadzi do absurdalnej sytuacji, w której w obiegu prawnym funkcjonują dwa prawomocne wyroki nie tylko zawierające odmienną ocenę, co wręcz przeczące sobie nawzajem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej, którą stosownie do art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Z powyższych regulacji wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Z tej też właśnie przyczyny obowiązuje przy sporządzaniu skargi kasacyjnej przymus adwokacko-radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), a od pełnomocnika profesjonalnego wymagana jest należyta staranność w wykonywaniu zawodu. Wskazane przez kasatora podstawy determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jaką Sąd ten powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc więc co do zasady związany granicami skargi kasacyjnej skoncentruje swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji wskazanych przez kasatora podstaw kasacyjnych i uzasadniających je zarzutów. Powyższe uwagi były konieczne z uwagi na sposób w jaki skonstruowano zarzuty skargi kasacyjnej rozpoznawanej w niniejszej sprawie . W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego zakwestionowano ustalenia organów dotyczące istotnych okoliczności faktycznych oraz dokonaną przez te organy ocenę ( zaaprobowaną przez Sąd I instancji), iż decyzja Naczelnika Gminy P. L-III-801-12-79 z dnia 14 czerwca 1979 r. odnosiła się do działki o nr [...] położonej w miejscowości S. gmina P., stanowiącej wówczas jak i obecnie własność D.K. (poprzednio noszącej nazwisko "N."). Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, Naczelnik Gminy P. zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] w R. na wejście w teren, w celu budowy linii elektroenergetycznej 400/220 kV zgodnie z decyzją znak: WBPP - 833l/T/8/156/79 z dnia 5 lutego 1979 r. wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w T. Spółka podniosła, iż z treści tej decyzji nie wynika jednoznacznie, iż na jej podstawie zezwolono Zakładowi Energetycznemu [...] w R. na wejście na teren działki [...]. Decyzja ta nie konkretyzowała bowiem terenu, przez który określona linia elektroenergetyczna miała przebiegać. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów. W decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia 14 czerwca 1979 r. nr L-III-801-12-79 wskazano, iż zezwala sę Zakładowi Energetycznemu [...] w R. na wejście w teren, w celu budowy linii elektroenergetycznej 400/220 kV zgodnie z decyzją znak: WBPP - 833l/T/8/156/79 z dnia 5 lutego 1979 r. wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w T. Z decyzji tej wynika też, iż projektowana linia budowy będzie przebiegać terenem gminy P. stanowiących własność wymienionych właścicieli – użytkowników. Jako jednego z tych właścicieli – użytkowników wskazano D.N. zamieszkałą w miejscowości R. Nie budzi wątpliwości, iż D.N. (od 1985 r. nosząca nazwisko "K.") w dacie wydania tej decyzji, na podstawie aktu własności ziemi z 27 września 1977r., była właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości S. gmina P., a sama zamieszkiwał w miejscowości R. W sprawie nie jest też spornym, że na działce nr [...] zlokalizowana jest się linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 400 kV wybudowana w latach 1980-1982 na podstawie decyzji lokalizacyjnej z 5 lutego 1979 r. znak: WBPP-8331/T/8/156/79. W toku postępowania nie pojawiły się jakiekolwiek okoliczności wskazujące, że zlokalizowana na działce nr [...] linia wysokiego napięcia została zrealizowana na podstawie innej decyzji lokalizacyjnej niż opisana wyżej decyzja z 5 lutego 1979 r. lub, że wybudowana na działce nr [...] linia wysokiego napięcia została zrealizowana niezgodnie z przebiegiem ustalonym w tej decyzji. W tej sytuacji mimo, że w decyzji Naczelnika Gminy P. z 14 czerwca 1979 r. nie skonkretyzowano wprost terenu działki nr [...] to skoro działka ta znajdowała się w miejscowości S. gmina P. i należała w dacie wydania tej decyzji do D.K. (wówczas "N.) to prawidłowo przyjęto, iż stanowiła ona podstawę zajęcia tego terenu pod inwestycję realizowaną w oparciu o decyzję z 5 lutego 1979 r. znak: WBPP-8331/T/8/156/79 (jak też każdej innej działki gruntowej leżącej w tej miejscowości i należącej do D.K., na której miała być realizowana określona w decyzji z 5 lutego 1979 r. inwestycja). Okoliczność faktycznej realizacji linii wysokiego napięcia 400kV na działce nr [...] potwierdza domniemanie faktyczne, że do zajęcia terenu działki [...] (wybudowania linii wysokiego napięcia) doszło na podstawie decyzji z 14 czerwca 1979 r. Z tych też przyczyn podniesione zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. nie mogą zostać uznane za zasadne. Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a , 7a k.p.a., 8 k.p.a. i 11. k.p.a. Uchybienia wyrażonym w tych przepisach zasadom autor skargi kasacyjnej upatruje w zaniechaniu przez organy analizy doktryny i orzecznictwa oraz zaniechania rzetelnego omówienia i przeanalizowania wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut naruszenia art. 7a k.p.a. jest o tyle niezasadny, iż dotyczy on wykładni przepisów - rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony - a nie rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony. Ponadto nie znajduje zastosowania w sytuacji gdy sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, a taka sytuacja zachodziła w przedmiotowej sprawie. Spółka nie wyjaśniła na jakiej podstawie przyjęła, iż analiza doktryny i orzecznictwa świadczy o naruszeniu zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i przekonywania (art. 11 k.p.a.) i dlaczego naruszenie tych przepisowo mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei brak szerszego wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji, na jakiej podstawie uznano, iż decyzja Naczelnika Gminy P. L-III-801-12-79 z dnia 14 czerwca 1979 r. odnosiła się do działki o nr [...] położonej w miejscowości S. gmina P., nie stanowiło mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia, wynikającej z art. 11 k.p.a., zasady przekonywania, skoro jak wskazano wyżej ocena organów tym zakresie winna zostać uznana za prawidłową. Odnosząc się do uwag dotyczących pominięcia przez organy oraz Sąd I instancji stanowiska wyrażonego we wskazanym w skardze kasacyjnej uzasadnieniu postanowienia Sąd Okręgowego w T. z 17 października 2016 r. zauważyć należy, iż z przywołanych w zarzutach skargi kasacyjnych przepisów nie wynika związanie organów administracji publicznej oceną stanu fatycznego wyrażoną w orzeczeniu sądu powszechnego. Spółka nie przywołała w zarzutach skargi kasacyjnej normy prawnej ustanawiającej taki obowiązek, a tym samym Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej i nieuprawniony do konkretyzowania zarzutów, nie mógł podzielić tych zarzutów. Należy także zwrócić uwagę, że przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wskazany także jako podstawa skargi kasacyjnej, jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a) w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyroki NSA z: 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10). Ponadto, skoro przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Na żaden z tych sposobów naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w skardze kasacyjnej nie wskazano. Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.