I OSK 2296/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 96/17 odrzucające skargę w sprawie ze skargi Z. B. na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 96/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę Z. B. na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 23 listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności. Z. B. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia 23 listopada 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy orzeczenie organu I instancji ustalające stopień niepełnosprawności. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S.w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało rozważyć dopuszczalność wniesienia skargi na orzeczenie wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., dotyczące ustalenia stopnia niepełnosprawności. Zakres kognicji sądów administracyjnych określony został w art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa) zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej obejmującą orzekanie w sprawach skarga na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Sprawa będąca przedmiotem skargi dotyczy ustalenia stopnia niepełnosprawności na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm., dalej ustawa z 27 sierpnia 1997 r.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r., o niepełnosprawności orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako pierwsza instancja, oraz wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności - jako druga instancja. Od orzeczenia wojewódzkiego zespołu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art. 6c ust. 8 ustawy z 27 sierpnia 1997 r.). Skarżący w postępowaniu przed organem drugiej instancji był reprezentowany przez adwokata, który w jego imieniu wniósł także skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, mimo prawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu, o przysługującym odwołaniu do Sądu Rejonowego Szczecin Centrum. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego. Możliwości wniesienia takiej skargi nie przewiduje ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Skargę kasacyjną od postanowienia II SA/Sz 96/17 wywiódł Z. B., reprezentowany przez pełnomocnika adw. K. D., który zaskarżył postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa w zw. z art. 3 § 1, 2 pkt 1, 2 oraz art. 3 § 3 ppsa z art. 2, 7, 8, 9, 32 ust. 1 i art. 87 Konstytucji RP oraz "Protokołu 1 art. 1" Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, a także art. 6 ust. 1 Konwencji (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej) przez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do rozpoznania skargi z przyczyny niedopuszczalności wniesienia skargi ma orzeczenie wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S., dotyczące ustalenia stopnia niepełnosprawności przez uznanie, że skarżący nie może zwrócić się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o przeprowadzenie kontroli prawidłowości działania organu administracyjnego do wydanej decyzji (orzeczenia) na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie i uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ppsa tj. naruszeniu przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ppsa w zw. z art. 3 § 1, 2 pkt 1, 2 oraz art. 3 § 3 ppsa z art. 2, 7, 8, 9, 32 ust. 1 i art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) oraz art. 1 Protokołu 1 art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 36, poz. 175/1, zm. z 1998 r. nr 147, poz. 962), a także art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej Konwencja) skonstruowany został nieprawidłowo. W tym samym zarzucie autor skargi kasacyjnej jako wzorce kontroli wskazał przepisy prawa procesowego i materialnego podając normę odniesienia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ppsa. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie jest dopuszczalne przemienne (bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej) przytaczanie ich na poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw (wyrok NSA z 21.2.2005 r., GSK 1310/04, akceptowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską i R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 736-737, nb 5, 6). Wyrażona w zaskarżonym postanowieniu ocena, że skarga na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S.nie podlega kognicji sądu administracyjnego jest prawidłowa. Zgodnie z art. 2 § 1 i 3 kpc, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Do spraw cywilnych w ujęciu formalnym, w tym także tych, które w art. 1 zostały określone jako "inne", należy przykładowo zaliczyć sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, które są ze swego źródła i natury sprawami o charakterze administracyjnym (J. Gudowski w: red. T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2016, tom I, s. 33, uw. 3 pkt 1). Kognicja sądów administracyjnych nie obejmuje wszystkich przypadków, w których organy administracji podejmują decyzje administracyjne. Przykładem takich regulacji ustawowych są m.in.: art. 4778 kpc oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń (Dz. U. nr 137, poz. 887, ze zm.), gdzie od decyzji organów rentowych i ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Ustawodawca wprost wskazał, że do właściwości sądów rejonowych należą sprawy: ... 4) o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 4778 § 2 pkt 4 kpc; uchwła SN z 19.2.2008 r., II UZP 7/07, OSNP 2008/13-14/197, aprobowana przez J. Gudowskiego – op. cit., tom III, s. 661, uw. 3). Sąd nie stwierdził, by w systemie prawa istniała norma kompetencyjna przekazująca sprawy z zakresu skarg w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności sądom administracyjnym. Zgodnie z art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. od decyzji wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 177 Konstytucji RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości sądów powszechnych. Art. 6c ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. wprost zastrzegł właściwość sądu ubezpieczeń społecznych, o czym prawidłowo pouczono skarżącego. Skarżący w niniejszej sprawie nie został pozbawiony w żaden sposób prawa do sądu, przez odrzucenie jego skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie. Sprawa będąca przedmiotem skargi nie należy do spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, właściwym jest wyłącznie sąd ubezpieczeń społecznych i przed nim skarżący może realizować swe prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP i art. 6 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności). W żaden sposób nie narusza to zasady pewności prawa. Powinnością pełnomocnika jest bezzwłoczne wytoczenie odwołania do właściwego sądu ubezpieczeń społecznych. Pozostałe wzorce kontroli, wskazane w skardze kasacyjnej, okazały się nierelewantne. Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji sądu ubezpieczeń społecznych jest znacznie szerszy niż sądu administracyjnego (w szczególności sąd ubezpieczeń społecznych może prowadzić dowód z opinii biegłych – co w tych sprawach zasadniczo poprawia ochronę prawną obywatela. Takiego dowodu nie może prowadzić sąd administracyjny (art. 106 § 3 ppsa). Powyższe wskazuje na to, że niniejsza sprawa nie podlega kontroli przez sądy administracyjne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 ppsa, skargę kasacyjną należało oddalić.