I OSK 2292/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 433/17 odrzucające skargę W. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 lipca 2017 r., II SA/Wa 433/17, odrzucił skargę W. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków dyrektora szkoły. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że kontrola sądu administracyjnego w sprawach dyscyplinarnych dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Pogląd ten jest akceptowany zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2008 r., II SAB/Wa 71/08, z 7 czerwca 2011 r., II SAB/Wa 75/11, z 16 grudnia 2011 r., z 2 września 2016 r., VIII SA/Wa 559/16 oraz J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2006 r., s. 47). Stosownie do treści art. 77 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1379 ze zm.), w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli orzekają w pierwszej instancji komisje dyscyplinarne przy wojewodach dla nauczycieli wszystkich szkół na terenie województwa. Drugą instancją w sprawach dyscyplinarnych nauczycieli jest odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, (odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego), powołane do rozpatrywania odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnych. Od prawomocnych orzeczeń odwoławczych komisji dyscyplinarnych stronom przysługuje odwołanie do właściwego, ze względu na miejsce zamieszkania obwinionego, sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia wraz z uzasadnieniem. Do rozpatrzenia odwołania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji (art. 85m ustawy). Zgodnie natomiast z art. 85t ust. 2 (wcześniej art. 83 ust. 1a) powołanej wyżej ustawy, dyrektor szkoły zawiesza w pełnieniu obowiązków nauczyciela, a organ prowadzący szkołę – nauczyciela pełniącego funkcję dyrektora szkoły, jeżeli wszczęte postępowanie karne lub złożony wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego dotyczy czynu naruszającego prawa i dobro dziecka. Pojęcie "sprawa dyscyplinarna" obejmuje nie tylko wydane w sprawie orzeczenia dyscyplinarne, ale również inne orzeczenia podjęte w sprawie, np. w przedmiocie zawieszenia nauczyciela (dyrektora) w obowiązkach. Świadczy o tym fakt, że instytucja zawieszenia nauczyciela w pełnieniu obowiązków została zamieszczona w wyodrębnionym systemowo rozdziale poświęconym odpowiedzialności dyscyplinarnej, co wskazuje na intencję ustawodawcy zaliczenia tych spraw do kategorii spraw dyscyplinarnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2012 r., I OSK 1831/12). Przepisy ustawy – Karta Nauczyciela nie poddają kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego lub czynności związanych z takim postępowaniem. Co więcej organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od zaskarżonej decyzji jest komisja dyscyplinarna przy wojewodzie, następnie w drugiej instancji – odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, wreszcie od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej przysługuje odwołanie do właściwego sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Wobec powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że skarga W. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy o zawieszeniu w obowiązkach dyrektora szkoły, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła W. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez: a. nierozpatrzenie wszystkich okoliczności sprawy przedstawionych w skardze z 14 lutego 2017 r. a w szczególności brak wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, dowolną jego ocenę, co w konsekwencji prowadziło do odmowy merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały; b. nierozpoznanie istoty sprawy w związku z brakiem odniesienia się przez Sąd do tego co było przedmiotem postępowania i zaniechanie zbadania zarzutów zgłoszonych przez skarżącą przyjmując, że zaistniały przesłanki do odrzucenia skargi; 2. naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm., dalej jako: "p.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie funkcji kontrolnej sądu, polegającej na wydaniu błędnego orzeczenia w przedmiocie ustalenia, że zachodziły przesłanki do odrzucenia skargi, w sytuacji gdy okoliczności sprawy uzasadniają merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., mające wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia w sposób sprzeczny w przesłankami wskazanymi w dyspozycji rzeczonego przepisu a to w drodze braku odniesienia się do merytorycznych podstaw zawartych w skardze. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarga z 14 lutego 2017 r. dotyczyła stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego z przyczyn formalnych a nie zagadnień merytorycznych, związanych z odpowiedzialnością dyscypliną nauczycieli. Istotnym jest także fakt, że w odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy nie wnosił o odrzucenie skargi a jedynie jej oddalenie. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za możliwością przyjęcia skargi do rozpoznania. Podniesiono, że skarżąca kierowała swoje zarzuty w zakresie zagadnień formalnych, które świadczyły o nieważności uchwały Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy. Skarga nie zawiera szerszego uzasadnienia kwestii odnoszących się do zasadności zawieszenia W. S. w obowiązkach dyrektora szkoły. Zarówno skarga jak i dołączone do niej dokumenty wskazują natomiast na formalne nieprawidłowości, które winny skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Do głównych zarzutów decydujących o formalnych przyczynach wskazujących na nieważność zaskarżonej uchwały wskazano: 1. brak umocowania Zarządu Dzielnicy Białołęka m.st. Warszawy do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec m.in. dyrektorów szkół znajdujących na obszarze dzielnicy. Jak wynika z treści pełnomocnictwa dla Burmistrza Dzielnicy Białołęka obowiązującego w dacie podejmowania uchwały jedynie on a nie inny organ był władny do dokonania zawieszenia w prawach i obowiązkach dyrektora szkoły. Wydanie w tym przedmiocie uchwały nastąpiło więc bez umocowania i z naruszeniem przepisów prawa, co winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności; 2. zawieszenie skarżącej w prawach i obowiązkach dyrektora szkoły nastąpiło z uchybieniem terminu określonego w art. 83 ust. 1 i 1a ustawy Karta Nauczyciela. Przepis ten wskazuje, że zawieszenie winno nastąpić w chwili złożenia wobec dyrektora wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Rzeczony wniosek składany jest przez rzecznika dyscyplinarnego do komisji dyscyplinarnej, która ma za zadanie zbadanie sprawy. Jeżeli jednak rzecznik wnosi o orzeczenie kary nagany z ostrzeżeniem to wówczas ustawodawca nie przewiduje zawieszenia nauczyciela/dyrektora w obowiązkach. Zawieszenie skarżącej nastąpiło w momencie gdy komisja przeprowadziła dochodzenie i wydała orzeczenie, co czyniło je sprzecznym w zapisami stosownych przepisów prawa w tym ustawy Karta Nauczyciela. Wskazane powyżej argumenty nie były przedmiotem analizy sądu pod kątem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a więc z przyczyn formalnych a nie w zakresie merytorycznej oceny zasadności postępowania dyscyplinarnego i jego wyników. Świadczy to o naruszeniu przez sąd administracyjny zasad prowadzenia postępowania dowodowego, oceny zgromadzonego materiału i oparcia się o jego całokształt. Gdyby bowiem w sposób należyty przeanalizowano kwestie wskazane w skardze i powiązano je z dokumentami dołączonymi do akt sprawy to ocena zasadności wniesionego odwołania winna być inna i skutkować rozstrzygnięciem merytorycznym. Ponadto wskazane powyżej braki stanowią o nierozpoznaniu istoty sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zajął się bowiem kwestią stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały a jedynie odmówił jej merytorycznej oceny, stwierdzając, że nie jest władny rozstrzygać spraw dotyczących postępowania dyscyplinarnego. Natomiast nie wynika z orzeczenia ani z jego uzasadnienia, aby analizowano kwestie zgodności z prawem rzeczonej uchwały. Skarga była zwrócona przeciwko uchwale, ale w zakresie błędów formalnych, które skutkowały jej nieważnością. Wobec tego brak analizy tejże kwestii wskazuje na brak rozpoznania istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ocenę prawną wyrażoną przez Sąd I instancji, że przepisy ustawy Karta Nauczyciela nie poddają kontroli sądu administracyjnego jakiegokolwiek stadium postępowania dyscyplinarnego lub czynności związanych z takim postępowaniem. Co więcej organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od zaskarżonej decyzji jest komisja dyscyplinarna przy wojewodzie, następnie w drugiej instancji – odwoławcza komisja dyscyplinarna przy ministrze właściwym do spraw oświaty i wychowania, wreszcie od prawomocnego orzeczenia odwoławczej komisji dyscyplinarnej przysługuje odwołanie do właściwego sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Zatem, Karta Nauczyciela w rozdziale 10 nie przewiduje możliwości stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawach uregulowanych w rozdziale dotyczącym odpowiedzialności dyscyplinarnej nauczycieli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu jej dopuszczalność. Ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odrzucenie skargi z tej przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu. Stosownie zaś do art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 p.p.s.a. zawiera natomiast katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Podkreślić w tym miejscu należy, że w przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi Sąd nie bada istoty sprawy, dlatego też w treści rozstrzygnięcia nie odniesiono się do podniesionych zarzutów. Tym samym, zarzuty podniesione w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej są bezzasadne. Nie można podzielić również zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.