I OZ 1520/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 31 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. K. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 475/17 o wezwaniu do uiszczenia wpisu sądowego od zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 475/17 odrzucające skargę A. K. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły postanawia oddalić zażalenie

Zarządzeniem z 17 sierpnia 2017 r., II SA/Wa 475/17 (dalej zarządzenie) Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wezwał A. K. (dalej skarżąca) do uiszczenia wpisu sądowego od zażalenia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2017 r. w kwocie 100 zł - w terminie 7 dni od daty doręczenia odpisu zarządzenia, pod rygorem odrzucenia skargi. Jako podstawę wezwania wskazano § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm., dalej rozporządzenie). Zażalenie na powyższe zarządzenie złożyła A. K.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zarzuciła obrazę art. 239 § 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej P.p.s.a.) W uzasadnieniu podniosła, iż przedmiotem postępowania jest odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły, tj. sprawa z zakresu stosunku pracy i stosunku służbowego, która podlega zwolnieniu z kosztów sądowych na podstawie ww. przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu sądowym w sprawach sądowoadministracyjnych została przyjęta zasada, że wnoszący do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki obowiązany jest do uiszczenia kosztów sądowych (art. 214 § 1 P.p.s.a.). Sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie uiszczona opłata (art. 220 § 1 P.p.s.a.). Od tej zasady ustawodawca wprowadził wyjątki dwojakiego rodzaju. Pierwszy wyjątek dotyczy tzw. ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, które polega na określeniu w ustawie w jakich sprawach strona nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych. Ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych jest wyrazem woli ustawodawcy, iż w określonych sprawach, z uwagi na ich przedmiot i osobę skarżącego, należy odstąpić od zasady ponoszenia przez stronę kosztów sądowych. Sprawy, w których strona skarżąca nie ma obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, co do zasady, zostały określone w art. 239 P.p.s.a. Rodzaj spraw wymienionych w tym katalogu wskazuje, iż zasadniczym motywem zwolnienia przez ustawodawcę od ponoszenia kosztów sądowych przez skarżącego jest szczególny rodzaj tych spraw, które charakteryzują się przede wszystkim tym, że dotyczą spraw o charakterze bytowym, w których zwolnienie od kosztów sądowych podyktowane jest względami społecznymi. Drugi wyjątek dotyczy zwolnienia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w drodze orzeczenia sądowego, poprzez przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych w całości lub części. Instytucja przyznania prawa pomocy (art. 243 i następne P.p.s.a.) ma na celu umożliwienie dochodzenia praw przed sądem osobom, które ze względu na osobistą sytuację materialną nie są w stanie ponieść kosztów sądowych. Wyjątki od zasady ponoszenia przez stronę kosztów sądowych powinny być rozumiane ściśle, zgodnie z zasadą, iż przepisów określających wyjątki od zasady nie można interpretować w sposób rozszerzający. W katalogu spraw, w których strona skarżąca działanie lub bezczynność organu nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych (ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych), wymienione są sprawy ze stosunków pracy i stosunków służbowych (art. 239 pkt 1 lit. d P.p.s.a.). Wyjaśnienie treści tego przepisu sprowadza się więc do tego, jak należy rozumieć określenie "sprawy ze stosunków pracy i stosunków służbowych". Określenie "sprawa ze stosunku" oznacza, iż chodzi o sprawę, której przedmiot wyznacza określony stosunek prawny, którego źródłem są przepisy prawa regulujące treść oraz strony tego stosunku prawnego. Skoro sprawa ze stosunku prawnego oznacza sprawę, której przedmiot wyznacza stosunek prawny, to sprawą ze stosunku pracy lub stosunku służbowego, o którym mowa w art. 239 pkt 1 lit. d P.p.s.a. jest sprawa, której przedmiot ma swoją podstawę w stosunku pracy lub stosunku służbowym. Wskazany przepis dotyczy zatem takich spraw, w których przedmiotem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej jest określone rozstrzygnięcie, które wynika ze stosunku pracy lub stosunku służbowego skarżącego albo którego podstawą jest stosunek pracy lub stosunek służbowy skarżącego. Tak więc ustawowe zwolnienie od kosztów sądowych na podstawie tego przepisu dotyczy skarżącego, który wnosi skargę w sprawie, której przedmiotem jest stosunek pracy lub stosunek służbowy skarżącego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymagała kwestia rodzaju stosunku prawnego, który powstał na skutek powierzenia A K. stanowiska dyrektora szkoły, a więc odpowiedź na pytanie, czy jest nim stosunek pracy z powołania, czy też stosunek administracyjnoprawny. Wskazać należy, iż prawo pracy jest gałęzią prawa, która wyodrębniła się z prawa administracyjnego i prawa cywilnego. Definicję stosunku pracy jako podstawowego pojęcia w ustawie z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., dalej w K.p.) określa art. 22 §1 K.p. Stosunek ten jest stosunkiem zobowiązaniowym prawa pracy zachodzącym między dwiema stronami, z których każda jest wobec drugiej uprawniona i zarazem obowiązana do określonego świadczenia (pracownik – do wykonywania pracy, pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem). Jest to stosunek prawny o charakterze dwustronnie zobowiązującym. Przy czym strony są wobec siebie równorzędne. Określony w art. 22 K.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (art. 68, art. 73, art. 76 i art. 77). Wynika to z art. 2 K.p., według którego pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie jednej z tych czynności prawnych. Zgodnie z art. 68 § 1 K.p. stosunek pracy nawiązuje się na podstawie powołania wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnych przepisach. Sąd Najwyższy, dokonując w wyroku z 13 marca 2009 r., sygn. akt III PK 59/08 wykładni tego przepisu stwierdził, że użyty w art. 68 § 1 K.p. zwrot "w przypadkach określonych w odrębnych przepisach" oznacza, że z przepisu przewidującego powołanie, jako sposób obsadzenia stanowiska musi wynikać, iż to właśnie powołanie powoduje powstanie stosunku pracy określonego w art. 68 § 1 K.p. Powołanie, o którym mowa w tym przepisie jest aktem o podwójnym charakterze: powierzenia określonej funkcji – prowadzącego do powstania stosunku zależności służbowej, jak też nawiązania stosunku pracy między osobą powołaną, a jednostką organizacyjną, w której ma ona objąć stanowisko. Akt powołania może jednak wywoływać tylko ten pierwszy skutek. Powoduje wówczas powierzenie określonego stanowiska w znaczeniu organizacyjnym, nadającym uprawnienia i nakładającym obowiązki związane z objętym stanowiskiem. Sam przepis kompetencyjny, przewidujący powierzenie określonego stanowiska lub określonej funkcji i odwołanie z tego stanowiska lub funkcji oznacza jedynie powołanie organizacyjne i określa sposób powierzenia stanowiska lub funkcji, a nie powołanie właściwe, wywołujące skutek w postaci powstania stosunku pracy na tej podstawie (por. wyrok Sądu Najwyższego z 15 kwietnia 2010 r., II UK 296/09, LEX nr 602706). Zauważyć należy, iż niekiedy stosunki pracy stanowiące przedmiot prawa pracy mogą być kształtowane czynnościami mającymi charakter aktów administracyjnych. Działania organów administracji publicznej w sprawach indywidualnych, przybierają bowiem różnorodne formy. Podstawą wyróżnienia sytuacji, w których organ ma obowiązek wydania aktu administracyjnego, zamiast podjęcia działania w innej formie, są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Jeżeli przepis prawa wymaga od organu, aby w danym stanie faktycznym wydał władcze rozstrzygnięcie, poprzez zastosowanie normy prawa materialnego w celu określenia praw lub obowiązków adresata, to działanie organu w tym zakresie zawsze będzie miało formę aktu administracyjnego. Stosunek administracyjnoprawny charakteryzuje się tym, że przepisy prawa przyznają organowi administracji publicznej kompetencje do władczego i jednostronnego ukształtowania jego treści. Kwestię powierzenia stanowiska dyrektora szkoły reguluje ustawia z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) - dalej u.s.o., rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 27 października 2009 r. w sprawie wymagań, jakim powinna odpowiadać osoba zajmująca stanowisko dyrektora oraz inne stanowisko kierownicze w poszczególnych typach publicznych szkół i rodzajach publicznych placówek (Dz. U. Nr 184, poz. 1436) - dalej r.w.s.d. oraz w rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373) - dalej r.r.k.d.s. Do statusu takiej osoby zastosowanie mają także przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r., Nr 97, poz. 674 ze zm.), które regulują status prawny dyrektora szkoły po powołaniu i odwołaniu z powierzonej mu funkcji. Sytuacja prawna dyrektora szkoły jest szczególna. Z treści ww. aktów wynika, że stanowisko dyrektora szkoły może być powierzone wyłącznie nauczycielowi mianowanemu lub dyplomowanemu, spełniającemu warunki szczegółowo określone w tym aktach. Podkreślić należy, że osoba, której powierzono stanowisko dyrektora szkoły nadal jest pracownikiem pedagogicznym placówki i musi realizować, choć w ograniczonym już zakresie obowiązki wynikające z pracy nauczyciela - wychowawcy. "Powierzenie" stanowiska dyrektora szkoły nie jest źródłem powstania nowego stosunku pracy (jak w przypadku powołania na stanowisko kierownicze o jakim mowa w art. 68 § 1 K.p.). W oparciu o akt powierzenia, nauczyciel uzyskuje dodatkowe obowiązki oraz przyznane zostają mu dodatkowe uprawnienia związane ze sprawowaniem funkcji kierowniczej. Jest to akt wyłącznie o charakterze organizacyjnym, który bezpośrednio nie skutkuje nawiązaniem stosunku pracy z powołania. Odwołanie dyrektora prowadzić będzie do sytuacji, że nauczyciel powróci na uprzednio zajmowane stanowisko na dotychczas obowiązujących go zasadach. Odwołanie ze stanowiska dyrektora nie wywołuje zatem skutków prawnych w sferze stosunku pracy nauczyciela, gdyż odwołany dyrektor pozostaje nadal zatrudniony w danej placówce na podstawie mianowania. Powierzenie stanowiska i odwołanie ze stanowiska dyrektora nie powoduje zatem, że dana osoba przestaje być nauczycielem ( por. wyrok NSA we Wrocławiu z 27 września 1994r., SA/Wr 1489/94, wyrok WSA w Bydgoszczy z 28 listopada 2007r., II SA/Bd 643/07 ). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że samo powołanie czy odpowiednio odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Akt powierzenia nauczycielowi stanowiska dyrektora szkoły i odwołanie z tego stanowiska ma charakter administracyjnoprawny. Odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły nie jest czynnością z zakresu prawa pracy i nie reguluje stosunku pracy czy stosunku służbowego, nie korzysta tym samym ze zwolnienia z kosztów postępowania sądowego przewidzianych w art. 239 § 1 pkt 1 lit. d P.p.s.a. Wobec powyższego nie ma podstaw do uwzględnienia zażalenia. Zarządzeniem z 17 sierpnia 2017 r. prawidłowo wezwano skarżącą do uiszczenia wpisu od złożonego przez nią zażalenia i prawidłowo określono wysokość wpisu, zakreślając 7-dniowy termin do uiszczenia tej opłaty pod rygorem odrzucenia zażalenia. Wysokość wpisu znajduje swoje umocowanie w przywołanym w treści zaskarżonego zarządzenia przepisie § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, który odnosi się do zażaleń na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych i wynosi 100 zł. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 i art. 198 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.