I OSK 2284/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 2521/21 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 września 2021 r. nr DO-IV.7613.480.2019.AD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r. sygn. I SA/Wa 2521/21 oddalił skargę J. K. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 2 września 2021 r. nr DO-IV.7613.480.2019.AD w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargę kasacyjną od wyroku wywiódł J. K., zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 61a § 1 k.p.a. polegające na niewszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić w oparciu o ten przepis wyłącznie w razie oczywistego braku przymiotu strony, a nie w przypadku gdy ustalenia takie powodują konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które odbywa się już po wszczęciu postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 28 k.p.a. polegające na ustaleniu, iż skarżący nie ma interesu prawnego, podczas gdy skarżący opiera się na konkretnej normie prawnej, z której wywodzi swój interes, tj. przepisie art. 33 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, zgodnie z którym poprzednik prawny Skarżącego nabyłby nieruchomość przez zasiedzenie w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia z 1952 r., a tym samym interes skarżącego nie jest interesem tylko o charakterze faktycznym; 3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 30 § 1, art. 107 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2 a ewentualnie pkt 4 k.p.a. oraz przepisu art. 157 § 2 k.p.a., polegające na odmowie wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji (orzeczenia) wydanej z rażącym naruszeniem prawa, wobec jej wydania w stosunku do osoby zmarłej, w tym również poprzez niewszczęcie przedmiotowego postępowania z urzędu, pomimo posiadania informacji o wydaniu decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc z rażącym naruszeniem prawa, nawet w przypadku ustalenia, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarzonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaaprobował stanowisko organów administracji, które odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. na wniosek skarżącego. Kluczową dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest zaś odpowiedź na pytanie, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2021 r. poz. 735 – dalej jako: "k.p.a.", uprawniającym go do zainicjowania takiego postępowania nadzorczego. Legitymację tę skarżący wywodzi z praw, jakie miały przysługiwać jego poprzedniczce prawnej, M. M. W., do wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji, oś sporu koncentruje się na prawidłowej wykładni i zastosowaniu przepisów proceduralnych, w szczególności art. 61a § 1 k.p.a., w kontekście materialnoprawnej sytuacji poprzedniczki prawnej skarżącego, ocenianej w świetle historycznych regulacji prawnych dotyczących przenoszenia własności nieruchomości. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego, przepis ten został zastosowany nieprawidłowo, gdyż odmowa wszczęcia postępowania jest dopuszczalna jedynie w przypadku "oczywistego" braku przymiotu strony, podczas gdy w niniejszej sprawie organ prowadził szerokie postępowanie wyjaśniające, analizując przepisy niemieckiego kodeksu cywilnego (BGB). Zarzut ten jest chybiony. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że czynności podjęte przez organ nie stanowiły merytorycznego rozpoznania sprawy o stwierdzenie nieważności, lecz mieściły się w ramach wstępnej weryfikacji wniosku pod kątem istnienia przesłanek do wszczęcia postępowania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania, uregulowana w art. 61a § 1 k.p.a., służy właśnie temu, by na wczesnym etapie wyeliminować żądania pochodzące od podmiotów nieuprawnionych, bez konieczności angażowania pełnej procedury administracyjnej. Ustalenie, czy wnioskodawca posiada przymiot strony, z natury rzeczy wymaga analizy podstawy prawnej, na której opiera on swój interes. W niniejszej sprawie podstawą tą miały być prawa do nieruchomości nabyte przez poprzedniczkę prawną skarżącego na mocy umowy z 1935 r. Zbadanie skutków prawnych tej umowy w świetle obowiązującego wówczas prawa nie jest prowadzeniem postępowania dowodowego co do istoty sprawy o stwierdzenie nieważności, lecz niezbędną czynnością wstępną, warunkującą możliwość dalszego procedowania. Jak prawidłowo ustalił Sąd I instancji, a wcześniej organ, dla skutecznego przeniesienia własności nieruchomości na gruncie BGB konieczne było łączne spełnienie trzech przesłanek: zawarcia umowy zobowiązującej, złożenia zgodnych oświadczeń woli o przeniesieniu własności w formie aktu notarialnego (tzw. powzdanie) oraz konstytutywnego wpisu w księdze wieczystej. Skarżący nie przedstawił dowodów na dokonanie powzdania i wpisu do księgi wieczystej, co czyniło brak tytułu własnościowego po stronie jego poprzedniczki prawnej ewidentnym w świetle przedstawionych dokumentów i obowiązującego wówczas prawa. Nie była to zatem kwestia wymagająca skomplikowanego postępowania dowodowego, lecz oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego. W konsekwencji, brak legitymacji skarżącego nie był kwestią sporną czy wątpliwą, lecz wynikał wprost z analizy podstawy jego żądania w konfrontacji z bezspornymi normami prawa materialnego. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego, a jedynie faktyczny. Skarżący upatruje swego interesu prawnego w treści art. 33 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. z 1946 r. Nr 13, poz. 87) argumentując, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wywłaszczeniowego z 1952 r. otworzyłoby drogę do stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przez jego poprzedniczkę prawną w drodze zasiedzenia. Sąd pierwszej instancji trafnie zakwalifikował tak konstruowany interes jako wyłącznie faktyczny. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi być osobisty, konkretny i realny, a jego źródłem musi być norma prawa materialnego, która wprost kształtuje sytuację prawną danego podmiotu. Tymczasem interes skarżącego ma charakter hipotetyczny i warunkowy. Opiera się on na spekulacji co do przyszłych, potencjalnych skutków ewentualnego wzruszenia ostatecznego aktu administracyjnego. Prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej przysługuje stronom tamtego postępowania lub ich następcom prawnym legitymującym się prawem rzeczowym do nieruchomości. Jak wykazano, poprzedniczka prawna skarżącego nigdy nie nabyła skutecznie prawa własności. Przywrócenie jej posiadania na mocy dekretu z 1946 r., co słusznie podkreślił Sąd, nie było równoznaczne z przyznaniem tytułu własności, co wprost wynikało z art. 18 i art. 32 ust. 1 tego dekretu. Sama możliwość nabycia własności przez zasiedzenie stanowiła jedynie ekspektatywę, a bieg terminu zasiedzenia został skutecznie przerwany przez wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego. Argumentacja skarżącego, jakoby orzeczenie to nie mogło przerwać biegu zasiedzenia, ponieważ jest dotknięte wadą nieważności, stanowi niedopuszczalny błąd logiczny, gdyż zakłada jako udowodnione to, co dopiero ma być przedmiotem ewentualnego postępowania. Dopóki orzeczenie z 1952 r. funkcjonuje w obrocie prawnym, wywołuje skutki prawne, w tym przerwanie biegu zasiedzenia. Interes skarżącego w jego wyeliminowaniu, aby otworzyć drogę do przyszłego dochodzenia praw, jest zatem klasycznym przykładem interesu faktycznego. Wreszcie, jako chybiony należało ocenić zarzut naruszenia art. 30 § 1, art. 107 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 157 § 2 k.p.a. Skarżący podnosi, że organ, uzyskawszy informację, iż orzeczenie wywłaszczeniowe z 1952 r. mogło być skierowane do osoby zmarłej, powinien był wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, niezależnie od braku legitymacji po stronie wnioskodawcy. Zarzut ten w sposób nieuprawniony utożsamia dwie odrębne instytucje: postępowanie wszczynane na wniosek strony oraz postępowanie wszczynane z urzędu. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie wydane w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego. Sąd i organy badały zatem wyłącznie, czy wniosek ten pochodził od podmiotu legitymowanego. Kwestia, czy w sprawie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (np. skierowanie jej do osoby zmarłej), należy do sfery merytorycznej i jej badanie byłoby możliwe dopiero po prawidłowym wszczęciu postępowania. Skoro zaś wniosek pochodził od osoby niebędącej stroną, organ był zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Podnoszona przez skarżącego okoliczność śmierci F. W. przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego sama w sobie nie kreuje po jego stronie interesu prawnego do występowania w tej sprawie. Natomiast to, czy organ, powziąwszy taką informację, powinien rozważyć wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie art. 157 § 2 k.p.a., jest kwestią odrębną, pozostającą w sferze jego dyspozycyjności i niepodlegającą ocenie w ramach niniejszego postępowania, które dotyczyło wyłącznie skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek J. K. Skarżący nie może poprzez swój wniosek, do złożenia którego nie ma legitymacji, zmusić organu do podjęcia działań z urzędu. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, trafnie uznając, że skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego, który stanowi nieodzowny warunek skutecznego żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Skoro poprzedniczka prawna skarżącego nie nabyła skutecznie prawa własności przedmiotowej nieruchomości, to skarżący jako jej następca prawny nie może być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. W konsekwencji organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., a zaskarżony wyrok oddalający skargę na to rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.