I OSK 2228/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1736/22 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 22 sierpnia 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1006/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z 21 czerwca 2022 r., nr ŚR-I.5020.279.7135.2022; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz B. K. kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1736/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę B. K. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: organ II instancji, SKO) z 22 sierpnia 2022 r., znak: SKO.ŚR/4111/1006/2022 (dalej: zaskarżona decyzja) w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Decyzją z 21 czerwca 2022 r., nr ŚR-I.5020.279.7135.2022; Burmistrz Miasta i Gminy M. (dalej: organ I instancji) odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności matką, ponieważ niepełnosprawność podopiecznej powstała w okresie późniejszym niż okres wskazany w art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615; dalej: uśr). Zaskarżoną decyzją z 22 sierpnia 2022 r. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. SKO zakwestionowało jednak wykładnię art. 17 ust. 1b uśr przyjętą przez ten organ. Według Kolegium, wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na art. 17 ust. 1b uśr, który został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Oznacza to, że oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Fakt niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie był w sprawie kwestionowany. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że z akt sprawy wynika, że matka skarżącej posiada oprócz skarżącej czworo dzieci, które z racji obowiązków zawodowych i rodzinnych nie są w stanie partycypować w opiece nad matką. Matka skarżącej nie chce jednak aby pozostałe dzieci ją odwiedzały i zajmowały się nią. Kolegium podkreśliło jednak, że obowiązek alimentacyjny, którym obciążone są wszystkie dzieci osoby wymagającej opieki może być realizowany nie tylko przez osobistą opiekę, ale również przez pomoc finansową, tj. współfinansowanie opieki. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie brak jest obiektywnych przeszkód po stronie rodzeństwa skarżącej w wywiązywaniu się przez nich ze swoich obowiązków alimentacyjnych, choćby poprzez zapłatę stosownych kwot pieniężnych, które bądź umożliwią wynajęcie opiekuna, bądź będą wynagrodzeniem dla odwołującej z tytułu faktycznego wykonywania przez nią czynności opiekuńczych wobec matki. Z tych względów SKO uznało, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką, skoro osoba wymagająca opieki ma 5 dzieci, które w równym stopniu obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym. Okolicznością zwalniającą z opieki nad nią nie może być fakt, że z racji obowiązków zawodowych i rodzinnych pozostałe dzieci nie są w stanie partycypować w opiece nad matką. W ocenie Sądu I instancji, SKO zasadnie uznało, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej prawa do żądanego świadczenia pielęgnacyjnego, bo skoro matka skarżącej ma oprócz niej jeszcze czworo dzieci, na których również ciąży wobec niej obowiązek alimentacyjny - a które z racji obowiązków zawodowych i rodzinnych nie są w stanie partycypować w opiece nad nią - to nie można było rzeczywiście uznać, iż okoliczności te są bez znaczenia dla prawidłowości decyzji co do istoty sprawy. Powołując się na stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, Sąd I instancji przyjął, że jeżeli osoba wymagająca opieki ma oprócz osoby skarżącej jeszcze inne dzieci, z których część zamieszkuje w nieznacznej odległości od tej osoby, to realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, mogą one wspomóc osobę skarżącą w opiece nad wymagającym opieki. Natomiast dzieci zamieszkujące w dalszej odległości, również realizując obowiązek alimentacyjny, w zakresie je obciążającym, powinny wspomóc tę osobę w inny sposób, tj. finansując pomoc w opiece nad nią. W ocenie WSA, w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała, by pozostałe jej rodzeństwo nie było w stanie realizować swojego obowiązku alimentacyjnego wobec matki choćby poprzez finansowanie części pomocy w opiece nad nią. Brak jest w aktach takich dokumentów, z których wynikałyby okoliczności wskazujące na niemożność udzielenia przez rodzeństwo skarżącej pomocy finansowej bez uszczerbku koniecznego dla utrzymania siebie i rodziny, ani że skarżąca nie jest w stanie od nich takich środków finansowych uzyskać pomimo podjętych stosownych działań. Same zatem twierdzenia i złożone oświadczenie przez skarżącą, że rodzeństwo nie może tej opieki sprawować, bo matka nie chce aby ją odwiedzali i zajmowali się nią, czy też, podniesienie w piśmie z dnia 16 maja 2022 r. przez pełnomocnika skarżącej właśnie okoliczności wyłączających możliwość sprawowania przez rodzeństwo opieki nad matką z uwagi na racje zawodowe i rodzinne, zdaniem Sądu, nie wystarczą. Praca co do zasady nie jest obiektywną przeszkodą w sprawowaniu opieki. Również istnienie konfliktu w rodzinie nie może stanowić okoliczności przemawiającej za przyznaniem prawa do świadczenia. Pomoc pozostałych osób zobowiązanych do alimentacji może przecież przybrać formę współfinansowania koniecznej opieki. WSA stwierdził, że zobowiązani do alimentacji nad matką mogą oczywiście podjąć autonomiczną decyzję, kto będzie sprawował opiekę nad nią, ale nie może to być w żadnej mierze argumentem przemawiającym za uznaniem, iż spełnione zostały już przesłanki do przyznania skarżącej prawa do przedmiotowego świadczenia tylko dlatego, że stan zdrowia matki za tym przemawia, a pozostałe rodzeństwo opieki tej nie jest w stanie sprawować, bo pracuje zawodowo, a również racje rodzinne na to nie pozwalają. Skarżąca nie wykazała bowiem, że wyczerpała wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki matce, która jak podnosi wymaga całodziennej pomocy w samodzielnej egzystencji (w tym m.in. współdziałanie rodzeństwa w opiece, ewentualne zatrudnienie opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych), a mimo to - ze względu na rzeczywisty zakres sprawowanej przez nią opieki wynikający z potrzeb osoby niepełnosprawnej (a dokładniej, stanu zdrowia matki skarżącej) - istniała rzeczywiście konieczność rezygnacji z zatrudnienia bądź ww. sytuacja uniemożliwia jego podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, gdyż czynności opiekuńcze są tak absorbujące, że wykluczają jakąkolwiek pracę. W ocenie Sądu i instancji, okoliczności istnienia oprócz skarżącej innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec matki, nie są bez znaczenia dla oceny czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie są one swoistego rodzaju - dodatkową negatywną przesłanką - lecz składają się na elementy świadczące o istnieniu bądź nie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z pracy, czy też innego rodzaju zatrudnienia lub niepodejmowaniem pracy i innego rodzaju zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wobec tego WSA uznał za prawidłową ocenę Kolegium w kontekście istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia czy też niepodejmowania przez nią dalszego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 uśr, poprzez przyjęcie, że fakt posiadania przez osobę wymagającą opieki kilku osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji na jej rzecz uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednemu z nich pomimo spełnienia przez niego wszystkich ustawowych przesłanek oraz błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo – skutkowy istnieje. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i rozpoznaniem skargi, ewentualnie przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się zasadne. Istota sporu sprowadza się w sprawie do tego, czy posiadanie przez skarżącą rodzeństwa, na którym w równym stopniu spoczywa obowiązek alimentacyjny względem wymagającą opieki matki, może stanowić okoliczność uzasadniającą odmowę przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz do oceny istnienia związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawną matką w kontekście istnienia oprócz skarżącej innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec matki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr – w brzmieniu tego przepisu aktualnym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przywołany przepis, określający warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie formułuje - jako negatywnej przesłanki ustalenia prawa do tego rodzaju pomocy – okoliczności istnienia, obok wnioskodawcy, także innych osób zobowiązanych w tym samym stopniu do alimentacji osoby wymagającej opieki. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy przyjąć, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w równym stopniu do alimentacji, świadczenie można przyznać jednej z nich, pod warunkiem, gdy spełnia ona przewidziane prawem przesłanki (por. np. uzasadnienia wyroków z 9 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1661/22; z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2057/22; z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 157/23; z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1552/23; z 29 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1554/23). Za niedopuszczalne w świetle art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 kpa, uznać należy zastosowanie - czy to przez organ administracji publicznej, czy to przez sąd administracyjny - dodatkowych, nieprzewidzianych w ustawie negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, uzależniające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od konieczności wykazania przez skarżącą, że wyczerpała ona wszystkie możliwości zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce w inny sposób niż poprzez jej wyłącznie osobiste sprawowanie (np. przez współdziałanie rodzeństwa w opiece nad matką, zatrudnienie opiekuna, skorzystanie z usług opiekuńczych). Przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być posiadanie przez skarżącą rodzeństwa (nie legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), na równi obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym wobec niepełnosprawnej matki. Skoro skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr, którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując, bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie i dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem. Natomiast ani organ administracji, ani Sąd, nie są upoważnieni, by decydować w tych kwestiach za stronę. Akceptując stanowisko organu odwoławczego o możliwości odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na potencjalną możliwość uczestniczenia w sprawowaniu tej opieki także przez rodzeństwo skarżącej, którą to okoliczność należy uwzględnić przy ocenie, czy zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub niepodejmowaniem go, a koniecznością sprawowania opieki nad matką, Sąd I instancji naruszył zatem art. 17 ust. 1 uśr oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr. Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ administracji uwzględni prawidłową wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Sądem I instancji) oraz na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa (240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym).