I OSK 2271/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 241/24 w sprawie ze skargi T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SA/Ke 241/24, oddalił skargę T.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] marca 2024 r., nr [...]. Decyzją tą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), decyzję Wójta Gminy B. z [...] listopada 2023 r., nr [...], o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym bratem C.W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, orzekając o oddaleniu wniesionej przez skarżącą skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), wskazał, że w niniejszej sprawie występują negatywne przesłanki określone w art. 17 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji brak było podstaw prawnych możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad bratem. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z pominięciem art. 2, art. 71 Konstytucji RP oraz art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w zw. z art. 17 § 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez niezastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w ocenie merytorycznej ustaleń dokonanych przez organy administracji, art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, rozszerzającego wykładnię art. 17 § 1a pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, do stanu faktycznego przedstawionego przez skarżącą, w przypadku gdy spełnia ona wszystkie wymogi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym bratem, której to opieki nie jest w stanie zapewnić mu ojciec, z którym od lat nie ma kontaktu i który nie wychowywał syna, który był w rodzinie zastępczej, co też sprawia, że obowiązek alimentacyjny przechodzi zgodnie z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego na siostrę niepełnosprawnego; 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy administracji publicznej art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez: - niepodjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącej, - niezebranie dostatecznych informacji o stosunku ojca niepełnosprawnego do opieki nad niepełnosprawnym synem i do dostarczania mu wsparcia materialnego niezbędnego do codziennego życia, jak również w stosunku do skarżącej poprzez niezbadanie, iż jest ona zdolna ponoszenia obowiązku alimentacyjnego w stosunku do swojego brata dostarczania mu niezbędnych środków do codziennego życia, jak również całodobowej opieki nad niepełnosprawnym bratem. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych. W piśmie z dnia 23 września 2024 r. skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji i orzekających w sprawie organów, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym bratem. Przypomnieć należy, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl zaś art. 17 ust. 1a powołanej ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uprawnienia do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ściśle powiązane są z obowiązkiem alimentacyjnym – ten zaś obciąża krewnych w linii prostej, a w linii bocznej wyłącznie rodzeństwo (art. 128 k.r.o.). W sprawie niniejszej istotne znaczenie ma fakt, że w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych). W uzasadnieniu podjętej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Z powołanej uchwały wynika zatem, że w sytuacji, gdy osoba podlegająca opiece posiada osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie, która znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, która nawet faktycznie, w miejsce tychże osób, sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, rezygnując tym samym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że ogólna moc wiążąca uchwał konkretnych i abstrakcyjnych nie pozwala na samodzielne rozstrzygnięcie przez jakikolwiek skład sądu administracyjnego sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjęcie wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec tego należy stwierdzić, że podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że wiąże ona sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. W konsekwencji, podzielając w całości pogląd przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, uznać należało, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że rodzice niepełnosprawnego C.W. żyją i nie legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej zaś sytuacji brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej i przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym bratem. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem w pierwszej kolejności rodzicom osoby wymagającej opieki. Dopiero w sytuacji, gdy zobowiązani w pierwszej kolejności do alimentacji rodzice osoby wymagającej opieki nie mogą podjąć się opieki z uwagi na swój stan zdrowia, o świadczenie pielęgnacyjne wystąpić może osoba spełniająca kryteria wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tym, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że osobą, która nie może podjąć się opieki jest jedynie ten członek rodziny, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, w niniejszej sprawie rodzice niepełnosprawnego nie zostali uznani za osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym. Tym samym, nie został spełniony warunek przewidziany w art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne. Jak bowiem wyżej wskazano, nielegitymowanie się przez rodziców osoby niepełnosprawnej orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, na dzień złożenia wniosku o przyznanie tego świadczenia, wyklucza dalszego członka rodziny od możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie mógł przy tym odnieść skutku zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W skardze kasacyjnej nie wykazano sprzeczności zaskarżonego orzeczenia z zebranym materiałem dowodowym. Stan faktyczny sprawy został natomiast ustalony zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalone w sprawie okoliczności były zaś bezsporne. Z zastosowanych w sprawie i przywołanych powyżej przepisów na dzień wnioskowania o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyraźnie wynika, że obowiązujące przepisy nie pozwalają na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej z tytułu opieki nad niepełnosprawnym bratem w sytuacji, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazać przy tym należy, że decyzja administracyjna wydawana w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową. Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżąca zrzekła się rozprawy a organ nie zażądał jej przeprowadzenia