I OSK 2262/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 385/23 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 385/23 oddalił skargę S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 stycznia 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r." poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący w świetle ustawy nie jest opiekunem faktycznym małoletniej H. U., co doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej; b) art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie zostały spełnione warunki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia, mimo naruszenia przez organy I i II instancji w toku postępowania administracyjnego przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r. oraz procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, art. 11, 107 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie, czy poza skarżącym istnieje osoba, która realnie mogłaby się opiekować małoletnią, co doprowadziło do formalistycznej, nieprawidłowej wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych i do bezprawnego odmówienia przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie wydanych w sprawie decyzji i przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z koniecznością sprawowania opieki nad H. U.; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2023 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ww. ustawy jak i przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 17 u.ś.r. oraz art. 7, 77 § 1, art. 11, 107 § 1 i art. 80 K.p.a., mając jednak na uwadze, że istota sporu dotyczy wykładni przepisów materialnoprawnych, w pierwszej kolejności należy się odnieść do tych zarzutów, albowiem ich ocena decydować będzie o zasadności zarzutów dotyczących naruszeń przepisów postępowania. Stosownie do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Powołany przepis określa zatem przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie jako ojczym niepełnosprawnej pasierbicy H. U. nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 1 i 3 u.ś.r. W ocenie strony należy uznać go natomiast za opiekuna faktycznego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., pomimo że nie wystąpił on z wnioskiem o przysposobienie, gdyż faktycznie sprawuje opiekę nad małoletnią. Skarżący podkreślił przy tym, że nie może przysposobić pasierbicy, gdyż jej biologiczny ojciec nie został pozbawiony praw rodzicielskich. Ponadto podniósł, że w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, zgodnie z którym jest opiekunem faktycznym małoletniej, świadczenie pielęgnacyjne powinno zostać przyznane na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. bowiem brak jest innej osoby, która obiektywnie mogłaby sprawować opiekę nad małoletnią. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznaje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym S. D. nie jest opiekunem faktycznym dziecka w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania tego świadczeniach, zaliczając do tej grupy m.in. opiekuna faktycznego dziecka. Ustawodawca w art. 3 pkt 14 u.ś.r. dookreślił pojęcie opiekuna faktycznego i wskazał, że jest to osoba faktycznie opiekująca się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. Warunkiem korzystania ze świadczeń rodzinnych jest zatem wystąpienie przez zainteresowanego z wnioskiem o przysposobienie małoletniego podopiecznego. Przyczyny takiego działania należy upatrywać w zapewnieniu stałości i egzekwowalności przyjętych w ten sposób zobowiązań o charakterze alimentacyjnym wynikających z tej instytucji, tj. m.in. z art. 121 § 2 i § 4 K.r.o., z których wynika nabycie praw i obowiązków wynikających z pokrewieństwa w stosunku do krewnych przysposabiającego oraz rozciągnięcie skutków przysposobienia na zstępnych przysposobionego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 2095/22). Konsekwencją powyższego jest uznanie, że nawet w sytuacji sprawowania czynności opiekuńczych, przez osobę – w rozumieniu ustawy – obcą dla małoletniego, do czasu złożenia przez nią wniosku o przysposobienie podopiecznego, brak jest podstaw do zrównania praw rodziców i takiego opiekuna. Nie można w takiej sytuacji wywodzić zrównania obowiązków takiej osoby z podlegającymi z mocy prawa egzekwowalnemu zobowiązaniu osób objętych normą art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r. z samego faktu aktywnego uczestnictwa w wychowaniu i sprawowanej realnie opieki. S. D. nie wystąpił z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie małoletniej, a zatem nie można uznać go za opiekuna faktycznego dziecka w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powstania po stronie skarżącego kasacyjnie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wywodzić również z art. 17 ust. 1a u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. wskazuje, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, a więc osobom innym niż wskazane w pkt 1-3, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami K.r.o., z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, a nadto innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie pod warunkami wskazanymi w tym przepisie, które winny być spełnione łącznie. Legitymacja S. D. do ubiegania się o przedmiotowe świadczenie mogłaby zatem wynikać z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jako innej osobie, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jednakże pod warunkiem wystąpienia pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega przy tym, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że art. 144 § 2 K.r.o. nakłada pod pewnymi warunkami obowiązek alimentacyjny na powinowatych, tj. macochy i ojczymów. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem mąż matki dziecka, niebędący jego ojcem, może żądać od dziecka świadczeń alimentacyjnych, jeżeli przyczyniał się do wychowania i utrzymania dziecka, a żądanie jego odpowiada zasadom współżycia społecznego. Takie samo uprawnienie przysługuje żonie ojca dziecka, niebędącej matką dziecka. W świetle ww. art. 144 § 2 K.r.o. po stronie skarżącego istnieje obowiązek alimentacyjny wobec swojej pasierbicy H. U., niemniej jednak okoliczności te nie są wystarczające do uznania, że stronie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca wprowadził w art. 17 ust. 1a u.ś.r. dodatkowe warunki, od których spełnienia uzależnił przyznanie świadczenia. Warunki, które umożliwiają przyznanie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami K.r.o., innej niż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, powinny być spełnione łącznie i są następujące: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie jest spokrewniony z niepełnosprawną H. U., a więc jego uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego nie może wyprzedzać uprawnienia osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. Ojciec H. U. żyje, nie został pozbawiony praw rodzicielskich, realizuje swój obowiązek alimentacyjny dostarczając córce środków na utrzymanie (alimentów), nie jest małoletni, ani też nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tych względów skarżący kasacyjnie nie spełnia warunków wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Odnosząc się do powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyroków sądów administracyjnych wyjaśnić trzeba, że odnosiły się one do innych stanów faktycznych i zapadły przed uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono m.in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny, zwracając uwagę na konieczność ścisłej wykładni art. 17 u.ś.r. wyjaśnił, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. W przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. W konsekwencji warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ww. uchwałą pozostaje związany na warunkach wskazanych w art. 269 § 1 P.p.s.a. W tej sytuacji nie można skutecznie zarzucić Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Powyższe zaś determinowało zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w niniejszej sprawie, bowiem to norma prawa materialnego wyznacza fakty istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia określonej sprawy. Wynik wykładni powyższych przepisów pozwala uznać, że okoliczności mogące wskazywać, że biologiczny ojciec małoletniej H. U. nie może z obiektywnych powodów sprawować nad nią opieki pozostają bez wpływu na gruncie powołanych przepisów. Zaniechanie ich ustalenia w toku dotychczasowego postępowania nie stanowi zatem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 11, 107 § 1 i art. 80 K.p.a. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.