I OSK 2258/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 978/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi L.S. na czynność Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] grudnia 2021 r. w przedmiocie zmiany wysokości uprzednio wyznaczonej opłaty przekształceniowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z 15 czerwca 2022 r. L.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na czynność Prezydenta Miasta Gliwice z [...] grudnia 2021 r. polegającą na zmianie informacji o jednorazowej opłacie przekształceniowej z uwzględnieniem bonifikaty w wysokości 99% z 7 grudnia 2019 r. w sposób pozbawiający skarżącą otrzymania bonifikaty. Postanowieniem z 14 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę z powodu jej niedopuszczalności. W uzasadnieniu wskazał, że w odniesieniu do ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej ustawodawca wprowadził szczególny tryb odwoławczy, co skutkuje brakiem podstaw dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego na samą informację przekazywaną do osoby występującej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego na prawo własności. Dopuszczenie sądowej kontroli tego typu informacji oznaczałoby wprowadzenie dualnego systemu weryfikacji tego typu aktu podejmowanego przez właściwy organ. W ocenie Sądu pismo skarżącej z 28 grudnia 2021 r. uznać należało za wyczerpujące znamiona wniosku w zakresie domagania się wydania decyzji w przedmiocie opłaty przekształceniowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, przez niewłaściwe zastosowanie z uwagi na brak wniosku skarżącej o ustalenie opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji, w związku z czym nie przysługiwał jej środek odwoławczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznawana w powyższym zakresie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoznawana sprawa dotyczy skargi na pismo (czynność) Prezydenta Miasta Gliwice z [...] grudnia 2021 r. dotyczące zmiany wysokości wyznaczonej uprzednio opłaty z tytułu przekształcenia użytkowania wieczystego. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że w myśl art. 7 ust. 8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2020 r. poz. 2040), dalej: ustawa przekształceniowa, właściwy organ informuje właściciela gruntu na piśmie o wysokości opłaty jednorazowej oraz wysokości kwoty należnej do zapłaty: po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3, albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody (pkt 1), w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku (pkt 2) w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia, o którym mowa w ust. 7. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Dopiero od tak wydanej decyzji przysługiwało będzie odwołanie stanowiące przesłankę do wydania rozstrzygnięcia przez właściwy organ odwoławczy, co umożliwi wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ppsa. Jak wynika z powyższego, przedmiotem skargi nie może być zatem sama informacja o wysokości opłaty przekształceniowej wydana na podstawie art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej, od której strona skarżąca nie skonsumowała przewidzianego ustawą trybu odwoławczego. W świetle powyższych wywodów brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ppsa. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do stanowiska autora skargi kasacyjnej dotyczącego braku wniesienia przez skarżącą wniosku o rozstrzygnięcie kwestii wysokości opłaty przekształceniowej w formie decyzji, należy wskazać, że art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej nie przewiduje szczególnej formy złożenia wniosku o ustalenie takiej opłaty ani nie precyzuje jego treści. Uznać zatem należy, że postępowanie takie może zostać zainicjowane każdym pismem strony spełniającym wymogi formalne przewidziane przez Kodeks postępowania administracyjnego dla pism procesowych (podań). Tym samym należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że postępowanie takie zostało zainicjowane pismem skarżącej z 28 grudnia 2021 r. wyrażającym dezaprobatę wobec ustalenia opłaty przekształceniowej z pominięciem przyznanych jej wcześniej bonifikat. Fakt natomiast, że w piśmie z 24 marca 2022 r. skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika procesowego oświadczyła, że nie zamierza korzystać z uprawnienia wynikającego z art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej można uznać za cofnięcie wniosku przed jego rozpatrzeniem przez organ. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozpoznawana sprawa była prowadzona w przedmiocie skargi na czynność Prezydenta Miasta Gliwice z [...] grudnia 2021 r. (i dopuszczalności skargi na taką czynność), a nie bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Nie można zatem skutecznie podnosić w tej sprawie zarzutu, że odrzucając skargę na powyższą czynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził bezczynność organu w przedmiocie rozstrzygnięcia wspomnianego wniosku. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i art. 181 § 2 ppsa orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem zgodnie z odpowiednio stosowaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, przepisy art. 203 i art. 204 ppsa nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.