I SA/Wa 2584/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2020 r. nr KOX 842/Po/19 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym orzeczeniem z 24 kwietnia 2020 r., nr KOX 842/Po/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204), po rozpoznaniu wniosku [...] o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu położonego w W. przy ul. [...] , działka nr [...] z obrębu [...] jest nieuzasadnione, umorzyło postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że pismami z 16 listopada 2018 r. Prezydent [...] wypowiedział [...] wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu położonego w W. przy ul. [...] - działka nr [...] z obrębu [...] (związaną z miejscem postojowym nr [...]) i zaproponował nową wysokość opłaty rocznej od 1 stycznia 2019 r. Wypowiedzenia dokonano z uwagi na wzrost wartości gruntu. Pisma wypowiadające doręczono stronom 26 i 27 listopada 2018 r. Użytkownicy wieczyści złożyli 18 grudnia 2018 r. wniosek o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest nieuzasadnione. Kolegium wskazało, że 5 października 2018 r. weszła w życie ustawa z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 916). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Natomiast 13 lutego 2019 r. weszła w życie ustawa z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. nr 270 - dalej jako "ustawa zmieniająca"). Stosownie do art. 4 tej ustawy, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust. 1 niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2). Kolegium uznało, że z woli ustawodawcy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu, jako wszczęte po dniu 5 października 2018 r. i niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy podlega umorzeniu, a strony wiąże dotychczasowa wysokość opłaty rocznej. Skargę na orzeczenie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie złożyło Miasto [...]. W skardze zawarty został wniosek o przywrócenie terminu do jej złożenia. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1. art. 112 kpa i art. 9 kpa, poprzez błędne pouczenie w postaci wskazania środka odwoławczego, tj. sprzeciwu, czego konsekwencją było uniemożliwienie Miastu wyczerpania drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie i utraty bez swojej winy prawa do oceny zaskarżonego orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r., poprzez błędną wykładnię pojęcia "nieruchomość", a w konsekwencji powyższego jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe postępowanie powinno być umorzone, 3. art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w istotnej dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. nieustalenie czy postępowanie w sprawie aktualizacji wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wszczęte po 5 października 2018 r. zostało skutecznie wypowiedziane wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r., a w konsekwencji błędnej oceny materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Miasto wniosło o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi Miasto [...] wskazało, że Kolegium błędnie pouczyło je o środku zaskarżenia – sprzeciwie. Skarżący stosując się do pouczenia zawartego w orzeczeniu złożył sprzeciw do Sądu Rejonowego [...], który postanowieniem z [...] września 2022 r., sygn. akt [...] odrzucił sprzeciw. Postanowienie Sądu Rejonowego zostało doręczone skarżącemu 22 września 2022 r., a wniosek o przywrócenie terminu został złożony zgodnie z art. 87 § 1 ppsa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej odrzucenie. Wskazując na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1981/20 i z 22 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1813/21 podniosło, że w wyniku wniesionego sprzeciwu sprawę aktualizacji opłat przejmuje do rozpoznania sąd powszechny. Zatem ani orzeczenie, ani jakiekolwiek czynności podejmowane przez SKO w tego rodzaju postępowaniu nie mogą podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Na rozprawie przeprowadzonej 25 października 2023 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek Kolegium o odrzucenie skargi jest niezasadny. Zgodnie z art. 58 § 4 ppsa sąd nie może odrzucić skargi, jeżeli w sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Ponadto zważyć należy, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego przebiega w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie prowadzone jest przed samorządowym kolegium odwoławczym i dotyczy badania zasadności wysokości opłaty rocznej, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) - toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Do przeniesienia kompetencji na sąd powszechny dochodzi na skutek wniesienia sprzeciwu. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ugn sprzeciw wnosi się od orzeczenia kolegium. Jednakże Kolegium nie dostrzega, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu nie jest zasadność aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, ale dopuszczalność jego rozpoznania ze względu na materialnoprawną regulację art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. Dopiero rozstrzygnięcie, że w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenia postępowania w przedmiocie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, otworzy drogę do wydania przez Kolegium orzeczenia na podstawie art. 79 ust. 3 ugn, a następczo do zgłoszenia sprzeciwu i przekazania sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Przepis art. 80 ust. 1 ugn i uregulowania zawarte w ustawie zmieniającej nie przewidują, aby od orzeczenia wydanego w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej służył sprzeciw do sądu powszechnego, służy on bowiem jedynie od orzeczeń, o których mowa w art. 79 ust. 3 ugn (por. postanowienie NSA z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22). Orzeczenie Kolegium z 24 kwietnia 2020 r. nie dotyczyło ustalania zasadności, czy też niezasadności opłaty aktualizacyjnej, lecz umorzenia postępowania, wobec czego sprzeciw od tego orzeczenia nie przysługiwał. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za dopuszczalną. Kolegium naruszyło art. 107 § 1 pkt 7 kpa, poprzez wadliwe pouczenie o środku zaskarżenia, tj. sprzeciwie do sądu powszechnego w sytuacji, w której od decyzji (orzeczenia) o umorzeniu postępowania, jako rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie formalnym, nie przysługiwał tego rodzaju środek zaskarżenia. Błędne pouczenie w orzeczeniu (w decyzji) co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała (art. 112 kpa). Skarżące Miasto zastosowało się do zawartego w zaskarżonym orzeczeniu Kolegium błędnego pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia w postaci sprzeciwu do sądu powszechnego. Wobec tego Sąd orzekający przyjął do rozpoznania wniesioną skargę uwzględniając - w zakresie terminu do jej wniesienia - że została ona złożona niezwłocznie po doręczeniu skarżącemu postanowienia Sądu Rejonowego [...] z [...] września 2022 r. Zważyć przy tym należy, że sprzeciw skarżącego z 26 czerwca 2020 r. Kolegium przekazało do Sądu Rejonowego dopiero przy piśmie z 6 września 2021 r. Skarga jest zasadna. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (ust. 1). Postępowania, o których mowa w ust.1 niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się (ust. 2) Przepis art. 4 ustawy wskazuje dwie przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, które muszą być spełnione łącznie: - postępowanie powinno być wszczęte po 5 października 2018 r. i niezakończone do daty wejścia w życie ustawy, tj. 13 lutego 2019 r., - wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty nie zostało skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed dniem 1 stycznia 2019 r. W ocenie Sądu z brzmienia art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że Kolegium ma obowiązek umorzyć te postępowania, które zostały wszczęte po 5 października 2018 r. i nie zostały zakończone do 13 lutego 2019 r. (tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 31 stycznia 2019 r.) w sytuacji, gdy wypowiedzenia dotychczasowej opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. W związku z tym, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty nie zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r. - to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją (opłata dotychczasowa). Natomiast, jeżeli wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym przed 1 stycznia 2019 r., to roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty zaktualizowanej, a wypowiedzenie podlega rozpoznaniu w trybie art. 79-80 ugn, w tym przed sądem powszechnym, jeżeli użytkownik wieczysty złoży sprzeciw od orzeczenia SKO. Z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po 5 października 2018 r. Bezsporne jest także, że do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. do 13 lutego 2019 r. postępowanie to nie zostało zakończone. Została zatem spełniona pierwsza z przesłanek art. 4 ust. 1 powołanej ustawy. Jednak spełnienie tylko tej przesłanki nie uprawniało organu do umorzenia postępowania. Organ bowiem w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie odniósł się do drugiej przesłanki i nie ustalił, czy wypowiedzenia zostały doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż nieruchomość ta, stanowiła przedmiot współużytkowania wieczystego wielu podmiotów. Jak wynika z załączonego do wypowiedzenia operatu szacunkowego z 19 października 2018 r. oraz księgi wieczystej [...] nieruchomość przy ul. [...] pozostawała w użytkowaniu wieczystym wielu osób fizycznych. Zabudowana jest budynkiem wielomieszkaniowym - 11 kondygnacyjnym. Kolegium nie wskazało, czy i którym użytkownikom wieczystym nie zostały skutecznie doręczone wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej, co uprawniałoby do umorzenia postępowania. Zważyć należy, że ustawodawca przesądzając o warunkach uzasadniających umorzenie postępowania jasno je skonkretyzował. Nie można jednak przyjąć, że spełnienie tylko jednego z tych warunków jest wystarczające do umorzenia postępowania wywołanego złożonym wypowiedzeniem. Należy mieć na uwadze, że użytkowanie wieczyste jest ograniczonym prawem rzeczowym niepodzielnym. Przysługuje ono do danej nieruchomości, jako całości. Nie może zatem w takiej sytuacji organ przyjmować, że kwestia wysokości opłaty (za poszczególne udziały w nieruchomości wspólnej) może być różnie ustalona dla użytkowników wieczystych, nawet jeżeli nie każdy z nich złoży wniosek o ustalenie, czy została ta opłata ukształtowana prawidłowo. Różnica w wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste każdego współużytkownika może wynikać wyłącznie z różnicy wielkości udziału, gdyż każdy z nich uiszcza opłatę w wysokości zależnej od przysługującego mu udziału w tym prawie. Jednakże podstawa jej wymiaru musi być zawsze taka sama. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia zasady równości wobec prawa, co w demokratycznym Państwie nie powinno mieć miejsca. Zatem w sytuacji, gdy chociażby jednemu ze współużytkowników wieczystych wypowiedzenie zostanie doręczone po 1 stycznia 2019 r., to opłata za użytkowanie wieczyste pozostaje w dotychczasowej wysokości dla każdego z nich. Jak wyżej zaznaczono organ kwestii tej nie badał. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 164/22 wypowiedział się na temat wykładni art. 4 ustawy zmieniającej przyjmując, że przesłankami umorzenia postępowania dotyczącego weryfikacji aktualizacji opłaty rocznej są: wszczęcie postępowania po 5 października 2018 r. oraz brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed 1 stycznia 2019 r. Przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej zawiera zatem normę materialną, która w sytuacji określonej w hipotezie tego przepisu, wyznacza roczną opłatę przekształceniową w wysokości opłaty, która obowiązywała przed aktualizacją. W tej sytuacji przepis art. 4 ust. 2 ustawy przekształceniowej przewiduje umorzenie postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Konieczność umorzenia postępowania dotyczącego sporu co do wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest konsekwencją tego, że spór ten, wobec materialnoprawnej regulacji art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stał się bezprzedmiotowy: w wyniku przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, brak jest podstaw do aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste na przyszłość, zaś określenie wysokości opłaty przekształceniowej następuje na podstawie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste obowiązującej przed aktualizacją. Wobec powyższego nieustalenie, czy wypowiedzenie dotychczasowej opłaty nastąpiło wobec wszystkich współużytkowników wieczystych - co ma miejsce w niniejszej sprawie - skutkuje uznaniem, że organ przedwcześnie umorzył postępowanie administracyjne. Odnośnie do powołanych w odpowiedzi na skargę postanowień (a nie wyroków) tutejszego Sądu wskazać należy, że postanowienie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1981/20 zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 12 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 1626/21. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji odnośnie braku podstaw prawnych do sądowoadministracyjnej kontroli orzeczenia wydanego na podstawie art. 4 ustawy zmieniającej. Natomiast postanowienie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1813/21 nie zostało poddane kontroli instancyjnej. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn należy podzielić zarzuty skargi, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Orzeczenie zostało wydane także z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa oraz art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.