I OSK 2243/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka (spr.) del. WSA Marcin Kamiński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 580/12 w sprawie ze skargi H. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości postanawia: odrzucić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 580/12 oddalił skargę H. T. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: H. T., reprezentowana przez pełnomocnika G. T. wniosła o zwrot prawa własności nieruchomości położonej w miejscowości G., gm. G., przejętej przez Skarb Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Starosta Grodziski, na podstawie art. 142 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "ugn", odmówił H. T. zwrotu nieruchomości położonej w miejscowości G., gm. G., przejętej przez Skarb Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Starosta, wskazując art. 216 ugn podkreślił, że określa on wprost i w sposób wyłączny przepisy, na mocy których przejęło lub nabyto nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, mogące podlegać zwrotowi w trybie rozdziału 6 Dział III ugn. Starosta wskazał, że katalog aktów prawnych wymienionych w art. 216 ugn ma charakter zamknięty i nie podlega rozszerzającej wykładni, co oznacza, że wyliczenie aktów prawnych w tym artykule ma charakter enumeratywny, zawiera wszystkie, a zarazem jedyne dopuszczalne elementy. Oznacza to, że zwrotowi nie podlegają nieruchomości przejęte w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ podkreślił, że konstytucyjność tego zapisu potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r., SK 22/2001, w którym uznał wyłączenie w art. 216 ugn uprawnień do zwrotu nieruchomości przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 1944 r. za zgodne z art. 32 i art. 64 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Starosta wskazał, że w swym rozstrzygnięciu oparł się na dokumentach potwierdzających fakt, że w/w nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa w trybie dekretu z 1944 r. Starosta określając krąg stron niniejszego postępowania stwierdził brak podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. Jednocześnie wskazał, że spadkobiercy J. N. otrzymali stosowne odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H. T., wnosząc o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. i umorzył postępowanie w I instancji. Organ podkreślił, że wywłaszczenie na podstawie art. 2 ust. 1 dekretu z 1944r. nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 ugn. Przepis ten taksatywnie wylicza bowiem kategorie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa w innym trybie. Wśród wymienionych w tym artykule aktów prawnych nie ma dekretu z 1944 r. będącego podstawą przejęcia przedmiotowej nieruchomości, co – zdaniem organu – oznacza, że odwołująca nie może żądać jej zwrotu. W ocenie Wojewody, w razie zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości przejętych na podstawie innych aktów prawnych, niż wymienione w art. 216 ugn organ rozpatrujący sprawę zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, gdyż brak jest podstawy materialnoprawnej do jego prowadzenia, co czyni je tym samym bezprzedmiotowym. Na powyższą decyzję Wojewody H. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając naruszenie prawa w postaci nierozpoznania istoty sprawy tak w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, jak i uznania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości objętych postępowaniem za nieważną tj. naruszenie art. 6 i nast. kpa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji z dnia 20 czerwca 2012 r. i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do dalszego właściwego postępowania. Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wskazując, że dla zajścia skutków prawnorzeczowych z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z 1944 r., nie było konieczne wydanie jakiegokolwiek indywidualnego aktu administracyjnego. Sąd wskazał, że wykluczenie przez art. 216 ugn odpowiedniego stosowania zasady zwrotu niewykorzystanej nieruchomości do nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z 1944 r. nie stanowi naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Są to bowiem regulacje odmienne w swym charakterze, funkcji i zakresie normowania, a wobec tego ustawodawca nie miał obowiązku jednolitego ich potraktowania przy określaniu zasad gospodarowania nieruchomościami i procedury wywłaszczeniowej. W ocenie Sądu jest oczywiste, że zasada równości nie zakazuje ustawodawcy odmiennego regulowania sytuacji różnorodzajowych. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy obu instancji trafnie uznały, iż nacjonalizacja na podstawie dekretu z 1944 r. nie ma związku z podstawami wywłaszczeń określonymi w art. 216 ugn. Z przepisu tego wynika bowiem jasno, że ustawodawca nie przewidział zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie dekretu z 1944 r. Sąd podkreślił, że poglądowi temu nie przeczą przywołane przez skarżącą orzeczenia Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, odnoszące się do innych sytuacji prawnych, niż będąca przedmiotem niniejszego postępowania, bądź z których skarżąca wyprowadza błędne wnioski. Sąd podkreślił, że nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie dekretu z 1944 r. nastąpiło niezależnie od sposobu ich późniejszego wykorzystania, a fakt, że dana nieruchomość została później wykorzystana w sposób niezgodny z prawem, nie ma znaczenia z punktu widzenia nabycia jej własności przez państwo. W ocenie Sądu skarżąca błędnie też zarzuca Wojewodzie, że "nie odniósł się do żądania uznania decyzji o wywłaszczeniu za nieważną", gdy tymczasem ani w skardze, ani w toku postępowania administracyjnego nie wskazała żadnej decyzji wywłaszczeniowej, której unieważnienia dochodziła. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez G. T. - sędziego Sądu Rejonowego w Przemyślu. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy merytorycznie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono "naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w tym również przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, naruszenie istotnych przepisów postępowania", nie wskazując żadnych konkretnych przepisów, których naruszenie zarzucono. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że spadkobiercy J. N. uzyskali stosowne odszkodowanie za przejęty majątek. Podniesiono, że skarżąca – pomimo odebrania jej i jej rodzinie majątku – została pozbawiona możliwości dochodzenia swych praw wskutek przyjętego przez Sąd rozumowania, że skoro nie było decyzji o wywłaszczeniu (chociaż do niego doszło), to nie można stwierdzić jej nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), poza niewystępującymi w rozpatrywanej sprawie przypadkami nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami i wnioskami. Granice te wyznaczają zarzuty kasacyjne sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z unormowań art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumie się wskazanie konkretnych przepisów, które miały być zaskarżonym wyrokiem naruszone. Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej musi zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, w czym strona skarżąca kasacyjnie dopatruje się naruszenia przez sąd pierwszej instancji każdej wskazanej normy prawnej. Autor skargi kasacyjnej obowiązany jest więc do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem (postanowieniem), przy czym w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podać, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy też niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych przyczyn oraz uzasadnić taki zarzut. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać te przepisy, umotywować zarzut i wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest bowiem badać sprawę jedynie z punktu widzenia prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej i nie może domyślać się ani dociekać zamiaru jej autora, jak również wnioskować kierunku zaskarżenia, czyli ustalać intencji strony skarżącej – a więc tego, czego strona skarżąca oczekuje od sądu. Ze względu na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej, przy jej sporządzaniu ustawodawca wprowadził obowiązek korzystania z profesjonalnych pełnomocników, tj. osób wyliczonych enumeratywnie w przepisie art. 175 p.p.s.a. Zgodnie z jego § 2, przymusu adwokacko-radcowskiego wynikającego z § 1 nie stosuje się, jeżeli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, albo gdy skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Od tych wszystkich osób – z założenia z odpowiednim przygotowaniem prawniczym – oczekuje się bowiem znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym i przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej będący sędzią sporządzając skargę kasacyjną nie wskazał podstaw kasacyjnych oraz nie sprecyzował, jaki konkretny przepis prawa – w jego ocenie – został naruszony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Podkreślić należy, że zarzut uchybienia przepisowi prawa musi być postawiony wyraźnie i jednoznacznie. Tymczasem – ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie ujawniono ani jednego takiego przepisu. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych, a tym samym – jako pozbawiona podstawowego elementu konstrukcyjnego – jest niedopuszczalna. Brak wskazania podstaw kasacyjnych obligował Naczelny Sąd Administracyjny do odrzucenia tego środka wniesionego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 181 § 1 w związku z art. 178 i art. 193 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.