I OSK 2239/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D., A. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 1106/22 w sprawie ze skargi J. D., A. L. i J. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 21 października 2022 r. nr NSP-VIII.7581.1.300.2021.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 15 czerwca 2023 r. II SA/Gd 1106/22, oddalił skargę J. D., A. L. i J. L. na decyzję Wojewody Pomorskiego z 21 października 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli J. D., A. L. i J. L. zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w przypadku gdy decyzja Wojewody Pomorskiego z 21 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 10 listopada 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, została wydana z naruszeniem art. 105 k.p.a, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie przez sąd, istnienia wskazanego przez Skarżących błędu w decyzji, skutkowałoby uwzględnieniem skargi; - art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w przypadku, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uznanie, występującego w decyzji błędu wykładni oraz zastosowania prawa materialnego, skutkowałoby uwzględnieniem skargi; - art. 151 p.p.s.a poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję, podczas gdy zawierała ona naruszenia prawa materialnego oraz procesowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby sąd uwzględnił błędy zawarte w decyzji, to skutkowałoby to uwzględnieniem złożonej skargi; - art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez uznanie, że organ nie był zobowiązany do rozpoznania sprawy co do istoty, podczas gdy w sprawie zachodził prawny obowiązek organu przeprowadzenia postępowania co do istoty, w tym przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz merytorycznej oceny sprawy, co wynika z tychże przepisów. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby sąd prawidłowo zastosował te przepisy, to uznałby konieczność organu prowadzenia sprawy co do meritum, co skutkowałoby uwzględnieniem skargi i uchyleniem decyzji; - art. 105 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo uznał, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i słusznie doszło do umorzenia postępowania, ze względu na brak podstawy prawnej, podczas gdy w sprawie zachodzą wszelkie przesłanki przedmiotowe i podmiotowe, a także norma prawna na której sprawa może zostać rozpoznania merytorycznie. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem sąd właściwie ocenił, ten przepis i uznał za występujące wszelkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, uwzględniłby skargę i uchylił decyzję; II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. - art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do uznania, że utrata własności nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową, na rzecz Skarbu Państwa, na mocy decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości, nie mieści w się pojęciu wywłaszczenia, podczas gdy utrata prawa własności pod drogę jest formą przymusowego odebrania prywatnych uprawnień majątkowych Skarżących, gdyż nastąpiła z inicjatywy podmiotu publicznego, a ówczesny właściciel nieruchomości w żaden sposób nie mógł temu zapobiec; - art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną ich wykładnię prowadzącą do uznania, iż utrata własności nieruchomości przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę krajową, na rzecz Skarbu Państwa, na mocy decyzji zatwierdzającej podział tej nieruchomości, nie mieści się pojęciu wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n., podczas gdy to przepisy konstytucyjne narzucają sposób i kierunek wykładni postanowień zawartych w innych aktach normatywnych, a zgodnie z nimi, wszelkie formy odebrania własności, jej ograniczenia i ingerencji w nią na cele publiczne, są formą wywłaszczenia i powinny być oceniane z perspektywy tego pojęcia. W konsekwencji tychże naruszeń, doszło do błędnego niezastosowania: - art 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, iż niniejszy stan faktyczny nie podlega pod tę normę prawną z uwagi, na to iż nieruchomość nie została wywłaszczona, podczas gdy utrata prawa własności pod drogę ma charakter publicznoprawny, została dokonana z inicjatywy organu publicznego, uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uwzględniającego interes publiczny, a następnie uskuteczniona przez organ wydający tzw. decyzję podziałową, a zatem mieści się w pojęciu wywłaszczenia, co umożliwia Skarżącym ubieganie się o zwrot nieruchomości na w/w podstawie prawnej. - art. 137 ust. 1 pkt. 1 u.g.n. poprzez błędne jego niezastosowanie, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość jest zbędna, ponieważ nie rozpoczęto na niej prac związanych z realizacją celu publicznego (drogi), na który została przejęta, w terminie 7 lat od dnia przejęcia jej na własność przez Skarb Państwa, a co więcej cel ten został już zrealizowany, lecz z całkowitym pominięciem wykorzystania tej nieruchomości. Mając na uwadze wskazane powyżej podstawy kasacyjne, skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku; 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy przypomnieć jedynie, że decyzją z 10 marca 2003 r. Prezydent Miasta Gdańska zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. S.. Na skutek podziału działki nr [...] (obr. [...]) na działki nr [...], przeznaczono na poszerzenie ulicy S. (drogi krajowej) działki nr [...]. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdańsku z 6 lutego 2004 r. II Ns 2763/03, spadek po zmarłej G. C. nabyli: J. D., A. L. i J. L. Wnioskiem z 18 stycznia 2021 r. – A. L., J. D. oraz J. L., jako spadkobiercy G. C., wystąpili do Prezydenta Miasta Gdańska wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Gdańsku przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 60 m2, z uwagi na niewykorzystanie nieruchomości na cel wywłaszczenia, tj. poszerzenie ulicy S. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzje Wojewody Pomorskiego utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazał, że sporna działka została nabyta przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 98 u.g.n., tj. z inicjatywy uprzedniego właściciela tej działki, co nie pozwala uznać tego trybu za wywłaszczenie. Zaznaczył, że art. 136 ust. 1 u.g.n. wiąże zwrot nieruchomości z wydaną decyzją o wywłaszczeniu. Powoduje to, że niemożliwy jest zwrot na jego podstawie nieruchomości objętych trybem art. 98 ust. 1 u.g.n.. Wskazał przy tym, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego brak możliwości ubiegania się przez dotychczasowego właściciela o zwrot nieruchomości nabytych przez podmiot publicznoprawny w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstawy materialnoprawnej do badania przez organ pierwszej instancji zasadności żądania zwrotu spornej działki nabytej w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa działek gruntu przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi publiczne, do jakiego dochodzi wskutek podziału nieruchomości dokonanego na wniosek dotychczasowego właściciela, tj. w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n., może być uznane za wywłaszczenie i w konsekwencji czy możliwy jest ich zwrot w trybie art. 136 i n. u.g.n. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia należy odnieść do każdego przymusowego odjęcia własności, bez względu na formę. Obok odjęć własności dokonywanych w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych, za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym uznawać należy także odjęcie własności dokonane mocą ustawy odnoszącej się do abstrakcyjnie określonego kręgu podmiotów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 14 marca 2000 r. P 5/99, z 21 czerwca 2005 r. P 25/02, czy z 13 grudnia 2012 r. P 12/11). W każdym jednak z tych przypadków musi dojść do pozbawienia prawa własności w formie władczego działania organu władzy publicznej, możliwego do przeprowadzenia z urzędu lub na wniosek innego niż właściciel podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2020 r. I OSK 1319/20). Za niemieszczące się w treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP należy zatem uznać przewidziane w prawie sytuacje, w których przeniesienie własności na podmiot publiczny następuje na wniosek prywatnego podmiotu wywłaszczanego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r. SK 7/13, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2020 r. I OSK 1452/18). Zaznaczyć należy, że przejście własności działek przeznaczonych pod drogi publiczne z mocy prawa przypisane jest wyłącznie podziałowi nieruchomości na wniosek, a nie z urzędu. Oznacza to, że to podmiot inicjujący podział, z reguły właściciel nieruchomości, wybiera dogodny sobie i odpowiadający mu moment dokonania podziału, a tym samym i utraty swojej własności na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Do ograniczenia jego prawa własności wskutek przeznaczenia części nieruchomości pod drogę doszło bowiem już w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Samo przejście własności jako skutek podziału następuje z kolei wyłącznie z woli (inicjatywy) podmiotu wnioskującego o podział, bez względu na plany i zamiary podmiotu publicznego w zakresie realizacji inwestycji drogowych przewidzianych w planie. Zaznaczyć należy, że same ustalenia planistyczne wyrażone w postaci dokumentów planistycznych, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, także te dotyczące dróg publicznych, nie nakładają na podmioty publiczne obowiązku ich realizacji w określonym terminie. Tymczasem zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. prawo obliguje podmiot publiczny do nabycia własności nieruchomości przeznaczonych w planie pod drogi publiczne i w konsekwencji wypłaty odszkodowania już z momentem, w którym decyzja o podziale staje się ostateczna w administracyjnym toku instancji. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że to wyłącznie od woli dotychczasowego właściciela dzielonej nieruchomości zależy, w którym momencie wyzbędzie się on swojej własności przeznaczonej w planie pod drogę publiczną. Oceniając zatem charakter przejścia prawa własności do jakiego dochodzi w następstwie zastosowania wnioskowego trybu podziału nieruchomości, należy stwierdzić, że nie występuje w nim przymus pozbawienia własności po stronie właściciela, lecz przymus jej nabycia przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 15 stycznia 2020 r. I OSK 1452/18, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014 r. SK 7/13). W świetle powyższych wywodów przejęcia własności nieruchomości w trybie uregulowanym w art. 98 u.g.n. nie można uznać za wywłaszczenie nieruchomości, w związku z czym tej formy przewłaszczenia nie obejmują zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonych wynikające z art. 136 i art. 137 u.g.n.. W konsekwencji powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne okazał się zarzuty naruszenia prawa materialnego art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 112 ust. 2 u.g.n. oraz art 136 ust. 3 u.g.n i art. 137 ust. 1 pkt. 1 u.g.n. W sytuacji zatem, gdy nieruchomości przejęte przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie podlegają zwrotowi na podstawie regulacji dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, to prowadzenie takiego postępowania należy uznać za bezprzedmiotowe. W jego wyniku bowiem nie może dojść do wydania ani decyzji o zwrocie nieruchomości, ani decyzji o odmowie jej zwrotu. Ostatni z wymienionych rodzajów decyzji może bowiem zostać wydany jedynie w sytuacji, gdy przepisy przewidują zwrot określonego rodzaju nieruchomości, ale nie zostały spełnione przesłanki zwrotu. W sytuacji zatem, gdy określony rodzaj nieruchomości - w rozpoznawanej sprawie nieruchomości przejętych na podstawie art. 98 u.g.n. - nie podlega zwrotowi, brak jest przesłanek, których spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o zwrocie lub odmowie ich zwrotu. Oznacza to, że postępowanie zwrotowe w takiej sytuacji jest bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał decyzję o umarzającą postępowania, dostrzegając, że ten rodzaj nieruchomości nie jest objęty przepisami art. 136 i art. 137 u.g.n. W takiej sytuacji organ odwoławczy zgodnie z prawem utrzymał ją w mocy. Oznacza to, że ocena Sądu I instancji zasługuje w pełni na aprobatę, a w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 105 § 1 i art. 7, 77, 80 k.p.a. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w oraz art. 151 p.p.s.a. bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny działania organów i oddalił skargę, przy czym już samo niepowiązanie tych dwóch przepisów o charakterze wynikowym z normami dopełnienia stanowiłoby podstawę do nieuwzględnienia zarzutu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.