I OSK 1585/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant Inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 114/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2021 r. nr NWXIV.7581.3.47.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 114/22 – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2021 r. nr NWXIV.7581.3.47.2021 utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia 17 września 2021 r. nr 18 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonych w gminie B., obręb G., oznaczonej jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Stowarzyszenie [...] w W. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjny w Gliwicach naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. – poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, a nie dzień jego nadania w placówce pocztowej, tj. iż wniosek skarżącego został złożony w dniu 9 lipca 2020 r., z uchybieniem terminu, który upłynął 7 lipca 2020 r., podczas gdy wniosek został złożony za pośrednictwem placówki pocztowej w dniu 6 lipca 2020 r., tj. z zachowaniem terminu, a w konsekwencji naruszenie 2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, a tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie została spełniona przesłanka warunkująca merytoryczne rozpoznanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n.") poprzez: 1. uznanie, że przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości wywłaszczonych, natomiast zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach u.g.n. wyznacza art. 136 ust. 3 oraz art. 216 u.g.n., 2. utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania pomimo istnienia przesłanek do żądania przez skarżącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości na rzecz skarżącego, będącego poprzednim właścicielem nieruchomości. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę wyroku Sądu I instancji i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Skarżący kasacyjnie wniósł także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów, przytoczonych w ww. skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest (jak przyjął to autor skargi) – na: obrazie prawa materialnego, w postaci: niewłaściwego zastosowania (cyt.): "art. 136 ust. 3 u.g.n.", a także istotnym naruszeniu przepisów postępowania takich jak: art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego powyższe zarzuty nie są jednak zasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy. Zakreśla on zatem jedynie właściwość sądów administracyjnych, wprowadzając zasadę, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem trzeba, że nie było w niniejszym przypadku żadnych podstaw do przyjęcia poglądu, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Oparcie natomiast w analizowanej sprawie wyroku na art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji. Nie można też zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że w toku postępowania administracyjnego orzekający organ naruszył w sposób istotny art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z akt administracyjnych wynika, że Stowarzyszenie [...] w W., pismem datowanym na dzień 6 lipca 2020 r. (skorygowanym pismem z 7 października 2020 r.), wystąpił o (cyt.); "zwrot wywłaszczonych nieruchomości" stanowiących działki oznaczone jako: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w gminie B. w obrębie G., (cyt.) "na rzecz wnioskodawcy będącego poprzednim właścicielem nieruchomości", ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku, wnioskodawca wniósł o przyznanie odszkodowania (cyt.): "w wysokości równej wartości nieruchomości". Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa dotyczyła żądania zwrotu nieruchomości. Prowadząc powyższe postępowanie, organy ustaliły, że Stowarzyszenie [...] w W. (KRS [...]) jest tożsamy ze Związkiem [...] w W., który był ujawniony pod numerem liczby wykazu hipotecznego [...] gminy katastralnej G. jako właściciel ww. nieruchomości. Ponadto z treści zaświadczenia z dnia 9 lipca 1948 r., nr Rol.II/12/4/12/57/48, wydanego przez Starostwo Powiatowe w C., wynika, że powyższa nieruchomość ziemska podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1994 r., Nr 4, poz. 17). W związku z tym Starosta C. – działając w oparciu o art. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1946 r., Nr 39, poz. 233) i przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 30 kwietnia 1947 r. w sprawie przekazania starostom czynności dotyczących wpisywania w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz. U. z 1947 r., Nr 41, poz. 200) – wystąpił ze stosownym wnioskiem do Sądu Grodzkiego w S. o dokonanie wpisu prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z jednoczesnym wykreśleniem wszelkich długów i ciężarów obciążających tę nieruchomość. Wniosek ten został uwzględniony przez sąd powszechny i prawo własności spornej nieruchomości zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej [...] Sądu Rejonowego w C. Biorąc powyższe zatem pod uwagę, organy uznały, że przedmiotowa nieruchomość ujawniona pod numerem liczby wykazu hipotecznego [...] gminy katastralnej G., z której wydzielono m.in. ww. przedmiotowe działki objęte wnioskiem w niniejszej sprawie, nie została wywłaszczona. Skutkowało to więc tym, że zainicjowane przez skarżącego kasacyjnie wnioskiem z 6 lipca 2020 r. postępowanie podlegało umorzeniu – na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. – jako bezprzedmiotowe. Stanowisko organów podzielił następnie Sąd I instancji, oddalając skargę Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 listopada 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty C. z dnia 17 września 2021 r. nr 18. W skardze kasacyjnej jej autor natomiast twierdzi, że w toku postępowania zaniechano (cyt.): "podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego". Skarżący kasacyjnie nie zgadza się też z oddaleniem jego skargi przez Sąd I instancji i (cyt.): "tym samym przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe." Rzecz jednak w tym, że wyżej przedstawiony stan faktyczny był – zdaniem składu orzekającego – w sposób wystarczający wyjaśniony i w związku z tym zbędne było poszukiwanie jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Skarżący kasacyjnie zresztą nie określił w skardze kasacyjnej, jakie – jego zdaniem czynności organ winien w tym przypadku jeszcze podjąć i jakich dowodów poszukiwać. Z tych zatem względów – jak wyżej wspomniano – zarzuty oparte na istotnym naruszeniu przepisów postępowania nie były uzasadnione. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnoprawnych wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., a który to przepis nie został objęty zarzutem kasacyjnym. W skardze kasacyjnej wskazano natomiast, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem (cyt.): "art. 136 ust. 3 u.g.n." ponieważ przepis ten nie ogranicza rozumienia pojęcia wywłaszczenia tylko do pojęcia zdefiniowanego w art. 112 u.g.n. Poglądu tego nie podziela jednak skład orzekający. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w dacie orzekania przez organy kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulowały przepisy zawarte w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.). Przepisy te jednak dotyczyły sytuacji, w których wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie przepisów tej ustawy. Pod pojęciem zaś wywłaszczenia ustawa o gospodarce nieruchomościami rozumie wywłaszczenie dokonane decyzją administracyjną. W myśl bowiem art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. W sytuacji natomiast, w której do wywłaszczenia lub przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa doszło w okresie wcześniejszym (tj. przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) przepisy tej ostatniej ustawy mogły (i nadal mogą) być stosowane – w zakresie możliwości dochodzenia zwrotu takiej nieruchomości – tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n. Wśród tych przypadków nie ma jednak przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa z mocy prawa na podstawie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe unormowanie – jako że zawiera przepisy przechodnie – jest zaś unormowaniem szczególnym i – jako takie – nie może być wykładane w sposób rozszerzający. Z tych więc powodów postępowanie o zwrot wymienionej we wniosku zwrotowym nieruchomości nie mogło być w ogóle prowadzone, a skoro zostało wszczęte, to – z mocy art. 105 § 1 k.p.a. – podlegało umorzeniu. W tej zatem sytuacji brak było podstaw do stosowania w tym przypadku art. 136 ust. 3 u.g.n. Dodać też trzeba, że wykładnia art. 61 § 3 i art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., a która w tym przypadku stanowiła zagadnienie materialnoprawne, dokonana przez Sąd Wojewódzki była prawidłowa. Zgodnie bowiem z treścią art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Dla ustalenia zatem daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania podania w polskim urzędzie pocztowym o czym stanowi z kolei art. 57 § 5 k.p.a. (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak i J. Borkowski, wyd. 15 wyd. C.H.Beck str. 377). Ponadto – niejako ubocznie – zwrócić też trzeba uwagę na fakt, że pozbawienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości poprzedniego jej właściciela nastąpiło z mocy prawa na skutek wejścia w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z uwagi zaś, że wpis do księgi wieczystej nowego właściciela nie miał przy tym charakteru konstytutywnego, przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa spornej nieruchomości miało miejsce w dacie wejścia w życie ww. dekretu, tj. w dniu 6 września 1944 r., a zatem dużo wcześniej niż data wystawienia ww. zaświadczenia przez Starostę C. W tej sytuacji należało więc uznać, że także zarzuty obrazy prawa materialnego nie były trafne, a w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.