I OSK 2226/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 12 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 365/24 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 6 marca 2024 r., nr KO.441.36.2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W ŁODZI WYROKIEM Z 10 LIPCA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ B. S. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W [...] Z 6 MARCA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ODMOWY PRZYZNANIA ŚWIADCZENIA PIELĘGNACYJNEGO. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca. Zaskarżyła to rozstrzygnięcie w całości, wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zakres sprawowanej przez stronę skarżącą opieki nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia oraz że między rezygnacją lub niepodejmowaniem przez stronę skarżącą zatrudnienia nie występuje zawiązek przyczynowy; 2) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez oddalenie skargi przy nieuwzględnieniu całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 151 p.p.s.a. przez niesłuszne oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., bowiem organ odwoławczy orzekł sprzecznie z zebranym materiałem dowodowym, oceniając go dowolnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, wykraczając poza granice tej swobody. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że skarżąca wnioskiem z 17 października 2023 r. wystąpiła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Decyzją z 15 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z 6 marca 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdzając brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a zaprzestaniem aktywności zawodowej. W ocenie organu odwoławczego zakres czynności opiekuńczych nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia, chociażby na część etatu, gdyż czynności te nie obejmują specjalistycznej opieki, a niepełnosprawna nie jest osobą leżącą i samodzielnie spożywa posiłki. Organ odnotował także, że skarżąca zaprzestała stałej działalności zawodowej ponad dwadzieścia lat przed złożeniem wniosku i od tego czasu pracowała jedynie dorywczo. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że czynności opiekuńcze podejmowane przez skarżącą w związku z opieką nad niepełnosprawną matką nie wykraczają poza zwykłe czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie obejmują nadzwyczajnych czynności pielęgnacyjnych. Odnotował także, że ostatnie podjęcie przez skarżącą zatrudnienia miało miejsce już po orzeczeniu niepełnosprawności jej matki, co wskazuje, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że ustanie trwałego zatrudnienia skarżącej nastąpiło w 2003 r., w związku z czym brak jest możliwości uznania, że zaprzestanie aktywności zawodowej nastąpiło w związku z koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawną matką. W ocenie Sądu potwierdza to, że rozpoznawanej sprawie brak jest bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a opieką sprawowaną nad matką. Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym [niż wymienione w punktach poprzedzających] osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Analiza zacytowanego powyżej przepisu wskazuje, że do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną osobą na podstawie tego przepisu niezbędne jest łączne występowanie trzech przesłanek, tj.: (1) istnienie obowiązku alimentacyjnego, (2) rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz (3) legitymowanie się przez podopiecznego wnioskodawcy orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Brak któregokolwiek z tych elementów powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). O ile w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że na skarżącej kasacyjnie ciążą obowiązki alimentacyjne względem matki oraz że legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w ocenie organów obu instancji oraz Sądu pierwszej instancji niespełniona została przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że wprawdzie brak aktywności zawodowej jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jego spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 128/23). Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 1575/22, z 14 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1239/22, z 21 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 794/22, z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 237/20, z 7 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 584/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). Pomiędzy zaprzestaniem (bądź niepodejmowaniem) zatrudnienia a sprawowaną opieką musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy, którego brak wyklucza możliwość przyznania świadczenia (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1096/22, z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 2449/22, z 28 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2131/22, czy z 8 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1209/23). W sytuacji zatem, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2343/22). Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że zakres podejmowanych czynności opiekuńczych nie wskazuje na istnienie związku pomiędzy sprawowaną opieką, a zaprzestaniem aktywności zawodowej zachodzi związek przyczynowo-skutkowy wymagany przez art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Stanowisko takie oparte zostało na przekonaniu organu i sądu, że czynności opiekuńcze co do zasady skupiają się wokół czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i nie obejmują nadzwyczajnych zabiegów, a niepełnosprawna nie jest osobą leżącą i samodzielnie spożywa przygotowane posiłki. W tym miejscu należy wskazać na istotne wątpliwości dotyczące takiej oceny stanu faktycznego. W pierwszej kolejności wskazać należy, że matka skarżącej wymaga pomocy we wstaniu z łóżka, a jej przemieszczanie się w ciągu dnia wymaga użycia wózka inwalidzkiego, któremu pęd nadaje nie jego użytkownik, ale opiekun. Nieobecność zatem opiekuna znacząco komplikowałby sytuację osoby niepełnosprawnej. Ponadto zauważyć należy, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącą polegają na aplikowaniu maści, dokonywaniu naświetlań lampą podczerwoną oraz doraźnego aplikowania leków, w tym środków przeciwbólowych, stosownie do aktualnego stanu niepełnosprawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak przeprowadzona ocena czynności opiekuńczych nie miała jednakże zasadniczego wpływu na wynik sprawy. Zauważyć bowiem należy, że składając wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca, nie wykazała, że zaprzestanie aktywności zawodowej miało związek ze sprawowaną opieką. Orzeczenie lekarskie stwierdzające niepełnosprawność matki skarżącej datuje się bowiem na dzień 10 sierpnia 2023 r. podczas gdy skarżąca w dniu 13 września 2023 r., tj. miesiąc później, podjęła zatrudnienie na podstawie umowy zlecenia, które ustało po miesiącu w związku z upływem okresu, na który została zawarta umowa. Oznacza to, że pomiędzy ustaniem zatrudnienia na podstawie ostatniej umowy a sprawowaną opieką nie da się ustalić istnienia związku przyczynowo-skutkowego, o którym mowa w art. 17 u.ś.r. Jednocześnie należy zauważyć, że skarżąca wskazywała, że po zakończeniu zatrudnienia w 2003 r. nie podejmowała pracy zarobkowej w związku z opieką nad poszczególnymi członkami rodziny, w tym również matką, ale nie wykazała, że po rozpoczęciu zatrudnienia we wrześniu 2023 r. u matki skarżącej nastąpiło takie pogorszenie stanu zdrowia skutkujące koniecznością zwiększenia zakresu lub intensywności czynności opiekuńczych, które skutkowało decyzją o nieprzedłużeniu istniejącej umowy bądź poszukiwania kolejnego zatrudnienia. Zauważyć przy tym należy, że argumentacja przytoczona przez autora skargi kasacyjnej jedynie ogólnikowo odnosi się do czynności opiekuńczych i braku możliwości podjęcia zatrudnienia, ale nie odnosi się do żadnych szczegółowych ani konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, które wskazywałyby, że pomiędzy zaprzestaniem aktywności zarobkowej po ustaniu umowy z września 2023 r. a czynnościami opiekuńczymi występuje związek wymagany przez art. 17 ust. 1 u.ś.r. Odnotować przy tym także należy, że autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania związanych z gromadzeniem i oceną materiału dowodowego, nie wskazał jakich okoliczności nie ustaliły organy prowadzące postępowanie i jakich dowodów nie przeprowadziły. Uzasadnienie rozpoznawanej skargi kasacyjnej poza stwierdzeniami o niewłaściwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie odnosi się do konkretnych okoliczności sprawy, których nieustalenie albo błędna ocena miałyby wpływ na wynik sprawy. W sytuacji takiej brak jest podstaw do uznania, że ocena okoliczności wynikających ze zgromadzonych dowodów miała charakter dowolny. Wyjaśnić w tym miejscu także należy, że uznanie określonej okoliczności za udowodnioną, w myśl art. 80 k.p.a., następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Oznacza to, że każdy dowód w sprawie podlega określonej ocenie, której wyniki decydują o ostatecznym kształcie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Nie można zatem uznać za prawidłowe stanowiska autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym okoliczności zawarte w rodzinnym wywiadzie środowiskowym jako niezanegowane odrębnymi dowodami należy uznać za udowodnione. Stanowisko takie prowadziłoby do przyjęcia związanej, a nie swobodnej teorii dowodów. Zauważyć przy tym należy, że prowadzące postępowanie organy nie negowały wynikającego z wywiadu środowiskowego faktu podejmowania przez skarżącą opieki nad niepełnosprawną matką, a jedynie na podstawie zgromadzonych dowodów organ odwoławczy zakwestionował istnienie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy podejmowaniem czynności opiekuńczych (ich zakresem i częstotliwością) a koniecznością rezygnacji z aktywności zawodowej. Mając na uwadze powyższe wywody w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. okazał się niezasadny. W wyniku powyższego za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W rozpoznawanej sprawie nie można było bowiem stwierdzić, że orzekające w sprawie organy oraz Sąd pierwszej instancji dokonały błędnej wykładni normy prawnej na podstawie tego przepisu. Ponadto dokonane w sprawie ustalenia wskazywały w sposób oczywisty, że na skutek niewykazania, że pomiędzy czynnościami opiekuńczymi a zaprzestaniem przez skarżącą aktywności zawodowej występował związek przyczynowo-skutkowy wymagany przywołanym przepisem. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 3380/21, czy z 19 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OSK 1436/22). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, zobowiązana jest powiązać taki zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest bowiem zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 943/22). Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w sposób sformułowany w skardze kasacyjnej nie mógł przynieść skutku spodziewanego przez autora skargi kasacyjnej. Wprawdzie z lakonicznego uzasadnienia tego zarzutu można wywnioskować, że jest on powiązany funkcjonalnie z pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej i jego zasadność jest pochodną prawidłowości pozostałych zarzutów, ale w związku z brakiem podstaw do uwzględnienia tych zarzutów również analizowany zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.