I OSK 2216/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 157/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 157/16 oddalił skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent m. st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o. o z siedzibą w Warszawie z dnia 7 maja 2009 r., odmówił zmiany wysokości z 3% na 1% stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 32/2 o pow. 5729 m2 z obrębu [...]. Organ wskazał, że dopiero z chwilą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku, któremu zmieniono sposób użytkowania z biurowo-socjalnego na zamieszkania zbiorowego, istnieje prawna możliwość rozpoczęcia mieszkaniowego sposobu wykorzystania nieruchomości. Zawiadomienie doręczono użytkownikowi wieczystemu w dniu 24 sierpnia 2010 r. Zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy, po rozpoznaniu kolejnego wniosku Spółki z dnia 2 listopada 2012 r., ustalił ze skutkiem na dzień 1 stycznia 2013 r., stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego w/w nieruchomości gruntowej w wysokości 1 % wartości przedmiotowego gruntu. Zawiadomienie doręczono użytkownikowi wieczystemu w dniu 4 lutego 2013 r. W dniu 11 lutego 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wpłynął wniosek Spółki w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia wniosku o uznanie, że odmowa zmiany z 3% na 1% wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości – dokonana zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. – jest nieuzasadniona. Spółka podniosła, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2009 r., nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z funkcji biurowo – socjalnej na obiekt zamieszkania zbiorowego budynku położonego na przedmiotowej działce i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku. Organ wskazał, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy go przywrócić na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przepis art. 58 § 2 k.p.a. stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyn uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby wymagane jest dopełnienie czynności, dla której określony był termin. Organ wskazał, że zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. zostało doręczone Spółce w dniu 24 sierpnia 2010 r., doręczenie przedmiotowego pisma potwierdził także przedstawiciel Spółki obecny na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. A zatem trzydziestodniowy termin do wniesienia wniosku o uznanie, że odmowa była nieuzasadniona, upływał w dniu 24 września 2010 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że wniosek nadany w dniu 11 lutego 2013 r. w urzędzie pocztowym przez Spółkę został wniesiony z uchybieniem w/w terminu. Okolicznością mającą przy tym usprawiedliwiać uchybienie terminu było otrzymanie w dniu 4 lutego 2013 r. decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. Jednakże, zdaniem Kolegium, wskazana przez Spółkę okoliczność nie może stanowić przesłanki uzasadniającej przywrócenie terminu do zaskarżenia odmowy zmiany stawki procentowej i w konsekwencji zmiany stawki procentowej od dnia 1 stycznia 2010 r. Na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie, wniosła [...] spółka z o. o. z siedzibą w Warszawie, reprezentowana przez radcę prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że Spółka [...], po otrzymaniu w sierpniu 2010 r. zawiadomienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010r. o odmowie zmiany stawki procentowej, w ogóle nie złożyła wniosku o ustalenie, że taka odmowa jest niezasadna. Niemożliwym było zatem rozpatrywanie wówczas ponownie, merytorycznie sprawy. Kolejny wniosek w sprawie zmiany stawki procentowej (z 3% na 1%) opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego Spółka skierowała do organu dopiero w listopadzie 2012 r., czego następstwem było uwzględnienie tego wniosku przez organ, wyrażone w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. (zmiana stawki na 1% - od dnia 1 stycznia 2013 r.). W ocenie Sądu I instancji Kolegium prawidłowo stwierdziło, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że już w dniu 18 września 2009 r. Spółka zgłosiła zamiar zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. [...] w Warszawie. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., Prezydent m. st. Warszawy wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., która z kolei została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2896/11. Zawiadomienie z dnia [...] sierpnia 2010r. o odmowie zmiany stawki procentowej doręczono użytkownikowi wieczystemu w dniu 24 sierpnia 2010 r. i pomimo 30-dniowego terminu Spółka nie wniosła wniosku o ustalenie, że odmowa zmiany stawki była nieuzasadniona. Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Takiej staranności Spółka w niniejszej sprawie nie dochowała. Nie wskazała też na istnienie obiektywnych przeszkód, które uniemożliwiły dokonanie określonej czynności w zakreślonym terminie. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek aktualizacja opłaty rocznej stanowi co do istoty sprawę o charakterze cywilnoprawnym, to jednak rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu rozstrzygane jest postanowieniem, jak stanowi art. 59 § 1 k.p.a. Przy czym art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie przewiduje, aby od takiego rozstrzygnięcia Kolegium służył sprzeciw do sądu powszechnego, gdyż służy on jedynie od orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 tej ustawy, a postanowienie w kwestii przywrócenia terminu orzeczeniem takim nie jest. Jednocześnie z mocy art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami od postanowienia, wydanego przez samorządowe kolegium odwoławcze, w myśl zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego nie służy zażalenie. Konsekwencją tego jest uznanie, że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie zasadności aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jako postanowienie kończące postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), służy skarga do sądu administracyjnego. Pogląd ten Sąd I instancji uznał za dominujący i znajdujący potwierdzenie w wyrokach NSA z dnia 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1141/06, z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1008/09, z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 876/10. W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ prawidłowo nie zastosował tego przepisu w toku postępowania administracyjnego, mimo wykazania przez skarżącego w skardze, że nie można mu przypisać winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od zawiadomienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r.; 2/ art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że organ uwzględnił całokształt materiału dowodowego mimo, że z uzasadnienia decyzji organu wprost wynika, że pominął on okoliczność, iż: - merytoryczna podstawa do wniesienia przez skarżącego odwołania od zawiadomienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. powstała i mogła powstać dopiero po przeprowadzeniu długiego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, - wykazany przez skarżącego fakt wydania przez Prezydenta m. st. Warszawy zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. i decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. na skutek odrębnych wniosków skarżącego złożonych w znacznej odstępach czasu świadczy o tym, że otrzymanie w dniu 4 lutego 2013 r. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] nie usprawiedliwiało uchybienia terminowi do wniesienia odwołania od zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2010 r., - skarżący mógł wnieść w terminie odwołanie od zawiadomienia Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. mimo, że brak było ku temu materialnej podstawy do chwili otrzymania w dniu 4 lutego 2013 r. decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., - naruszenie konstytucyjnego prawa skarżącego do wydania sprawiedliwego wyroku, tj. art. 45 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przeszkoda w postaci braku materialnej podstawy do wniesienia odwołania trwała przez cały okres od wydania zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia 4 lutego 2013 r., kiedy to skarżący otrzymał decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2013 r. Wskazano, że jeśli istniały przesłanki do zawieszenia postępowania, to organ – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. miał obowiązek zawiesić postępowanie przed wydaniem zawiadomienia z dnia [...] sierpnia 2010 r. Podniesiono ponadto, że wszczynanie przez skarżącego postępowań odwoławczych i korzystanie z innych środków prawnych z uwagi na brak podstawy materialnej, skutkowałoby wszczęciem i prowadzeniem wielu postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych, które mogłyby nie doprowadzić do zamierzonego skutku. W piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. skarżąca zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 73 ust. 2 u.g.n., jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu, przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. Odesłanie to oznacza, że w przypadku otrzymania stanowiska właściwego organu w sprawie braku podstaw do dokonania zmiany stawki procentowej opłaty rocznej, użytkownik wieczysty, zgodnie z art. 78 ust. 2 u.g.n. może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania stanowiska organu, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że zmiana stawki procentowej jest uzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek taki składa się przeciwko właściwemu organowi. Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 u.g.n. Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie opłaty rocznej przebiega zatem w dwóch etapach: w pierwszym, postępowanie to jest prowadzone przed samorządowym kolegium odwoławczym, w drugim zaś (jeśli do niego dojdzie) – toczy się przed sądem powszechnym, w drodze procesu cywilnego. Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego i cywilnoprawny charakter mają również spory o wysokość opłaty rocznej i stosowanej stawki procentowej (por. uchwała SN z 21 kwietnia 1994 r., sygn. III CZP 36/94. OSNCP 1994, nr 11, poz. 209). Pomimo tego, że w postępowaniu przed SKO, na mocy art. 79 ust. 7 u.g.n., ma zastosowanie część przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak sprawa o aktualizację opłaty z tytułu użytkowania wieczystego ma w całości charakter cywilny (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 1457/10). Wskazanie przez ustawodawcę na stosowanie określonych rozdziałów i działów kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że nie można mówić o trybie administracyjnym na tym etapie postępowania. Skarga do Sądu I instancji dotyczyła postanowienia incydentalnego, wydanego w ramach instytucji aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność stanowisk co do tego, czy sądy te są właściwe do załatwiania sprawy wywołanych skargami na postanowienia kolegium rozstrzygające zagadnienia incydentalne i formalne. Orzekający w sprawie skład przychyla się do tej linii, która nie znajduje podstaw do przyznania sądowi administracyjnemu kompetencji do rozstrzygania spraw wywołanych aktualizacją opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w jakimkolwiek zakresie. Powołane przez Sąd I instancji dla poparcia stanowiska przeciwnego wyroki nie reprezentują stanowiska aktualnego, w szczególności uwzględniającego uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. I OPS 12/13, w której – na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczono możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości, podkreślając – w uzasadnieniu uchwały – że w drodze skargi na bezczynność kolegium, użytkownik wieczysty będzie mógł również zwalczać nie tylko bezczynność kolegium, polegającą na niewydawaniu orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 2 u.g.n., ale też pośrednio doprowadzić do kontroli postanowień kolegium, tamujących wydanie orzeczenia merytorycznego (kończącego przesądową fazę postępowania aktualizacyjnego). Jak wyjaśnił to bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały: "w postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia, przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty" (por. postanowienie NSA z 6 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1189/12). Przepis art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a. wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, która obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Mimo, że przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w k.p.a., to mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy przyjąć, że wydawane w tym trybie orzeczenia nie są orzeczeniami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których stanowi art. 3 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje kognicję sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Postanowienie kolegium wydane dla załatwienia incydentalnej kwestii w toku rozpoznawania przedmiotowej sprawy nie jest postanowieniem wydawanym w postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 k.p.a., bowiem aktualizacja opłaty za użytkowanie wieczyste nie jest sprawą załatwianą w postępowaniu administracyjnym. Co więcej, takie postanowienie nie kończy postępowania, nie rozstrzyga również sprawy co do istoty, a wskazywany już przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. uniemożliwia jego zaskarżenie zażaleniem. Nie sposób zatem w owej regulacji upatrywać podstawy prawnej do zaskarżenia przed sąd administracyjny takiego postanowienia (por. postanowienie wyrok WSA w Gdańsku z 23 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Gd 760/14, postanowienia NSA z 6 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 1189/12, z 25 maja 2016 r., sygn. I OSK 980/16). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji. Orzeczenie o zwrocie wpisu sądowego od skargi oparto na przepisie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a.