I OSK 2212/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 175/22 w sprawie ze skargi P.J. na bezczynność Wójta Gminy Siedlce w przedmiocie rozpatrzenia wniosku postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z 24 maja 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 175/22 (dalej postanowienie z 24 maja 2022 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: 1. odrzucił skargę P. J. na bezczynność Wójta Gminy Siedlce w przedmiocie rozpatrzenia wniosku; 2. zwrócił skarżącemu 100 zł uiszczone tytułem wpisu sądowego od skargi. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, zawartym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej ppsa), co czyni skargę na bezczynność niedopuszczalną. Skarżący zarzuca organowi bezczynność w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z 31 stycznia 2022 r., w którym wniósł o udzielenie odpowiedzi na pismo dotyczące organizacji spotkania w Urzędzie Gminy Siedlce z udziałem Wójta, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach oraz G. R. i D. L. W piśmie tym skarżący domagał się niezwłocznego podjęcia działań przewidzianych ustawą o pomocy społecznej, w tym związanych z ustaleniem, czy w sprawie występują osoby bezdomne w rozumieniu art. 6 pkt 8 in fine ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ([Dz.U. z 2020 r. poz. 1876, zm. poz. 2369] dalej ups), z udziałem skarżącego jako strony w rozumieniu art. 28 kpa. Sąd I instancji stwierdził, że wniosek skarżącego sprowadza się w istocie do żądania wszczęcia przez organ postępowania w trybie ustawy o pomocy społecznej w stosunku do G. R. i D. L. (dalej zainteresowani). Skarżący nie może skutecznie wszcząć postępowania w tym zakresie, ponieważ świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek osób zainteresowanych taką pomocą. Sąd stwierdził, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu. By można było mówić o opieszałości organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, musi istnieć zawisłe przed tym organem postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji, taka sytuacja w tej sprawie nie występuje (k. 17-19 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł P. J., zaskarżając postanowienie z 24 maja 2022 r. w całości, zarzucając postanowieniu naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 i art. 50 § 1 ppsa przez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarga na bezczynność Wójta Gminy Siedlce z 8 maja 2022 r. (dalej Wójt) w zakresie wykonania obowiązków tego organu wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej dotyczących osób bezdomnych, wskazanych szczegółowo w skardze, nie podlega właściwości tego Sądu wobec wniesienia jej przez osobę nieuprawnioną i konsekwentnie odrzucenie tej skargi, mimo że podlega ona kognicji sądu administracyjnego, jako wniesiona przez osobę uprawnioną do tej czynności, tj. skarżącego, jako osobę zainteresowaną, ewentualnie jako inną osobę w rozumieniu art. 102 ust. 1 ups, co doprowadziło do uchylenia się Sądu od dokonania kontroli sądowej w sprawie przedmiotowej bezczynności Wójta Gminy Siedlce; 2. art. 134 ppsa w zw. z art. 102 ust. 2 ups przez uchylenie się przez Sąd od kontroli sądowej w sprawie przedmiotowej bezczynności Wójta Gminy Siedlce z urzędu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w tym również dotyczących ustalenia prawa do świadczeń osobom bezdomnym wobec osób zajmujących lokal przy ul. [...] w [...]. Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego od Wójta Gminy Siedlce kosztów postępowania, w szczególności wpisów sądowych i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, według stawki podwójnej z uwagi na nakład czasu pracy pełnomocnika i jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a także wobec rodzaju i stopnia zawiłości sprawy, obejmujących również koszty zastępstwa procesowego przed Sądem I instancji (k. 27-30 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, jak i jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1-9 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052; dalej kpa), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 422, ze zm.); 3), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kpa oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 kpa. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 ppsa). Sądy administracyjne rozstrzygają też spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 4 ppsa). Sąd I instancji prawidłowo uznał, że niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, co czyniło skargę na bezczynność niedopuszczalną i w konsekwencji podlegającą odrzuceniu. Z wniesionej w tej sprawie skargi na bezczynność Wójta Gminy Siedlce wynika, że skarżący upatruje bezczynności Wójta polegającej na niepodjęciu czynności w celu: umożliwienia skarżącemu, działającemu na podstawie art. 102 ust. 1 ups w zw. z art. 28 kpa, w związku ze złożonym w trybie art. 102 ust. 1 ups wnioskiem z 31 stycznia 2022 r. i powiązanych z nim pism z: 15 i 25 stycznia 2022 r., czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z ustawy o pomocy społecznej osobom bezdomnym w rozumieniu art. 6 pkt 8 in fine ups – G. R. i D. L., zajmujących bez tytułu prawnego lokal od strony zachodniej w budynku przy ul. [...] w [...], który z uwagi na jego stan techniczny nie ma obecnie cech lokalu mieszkalnego, a które to osoby są tam zameldowane; zawiadomienia skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie; doręczenia decyzji administracyjnej skarżącemu, jako stronie postępowania, jeżeli została wydana lub też postanowienia w przypadku odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skarga na bezczynność organu, o której stanowi art. 149 ppsa, musi odnosić się do bezczynności w postępowaniu administracyjnym, ponieważ - zgodnie z art. 32 ppsa - w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ppsa). Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 ppsa). Z przepisów tych jasno wynika, że bezczynność organu musi być związana z prowadzonym przez ten organ postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa), przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). W niniejszej sprawie kluczowe jest odniesienie się do treści pisma skarżącego z 31 stycznia 2022 r. skierowanego do Wójta Gminy Siedlce. Pismo to stanowi odpowiedź na pismo organu z 26 stycznia 2022 r. W piśmie z 31 stycznia 2022 r. skarżący - jak wskazał Sąd I instancji - zwrócił się o udzielenie odpowiedzi na pismo z 15 stycznia 2022 r. dotyczące organizacji spotkania w Urzędzie Gminy Siedlce z udziałem Wójta, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Siedlcach oraz G. R. i D. L., a także o niezwłoczne podjęcie działań przewidzianych ustawą o pomocy społecznej, w tym związanych z ustaleniem, czy w sprawie występują osoby bezdomne w rozumieniu art. 6 pkt 8 in fine ups, z udziałem skarżącego jako strony w rozumieniu art. 28 kpa. Skarżący, odpowiadając na pismo Wójta z 26 stycznia 2022 r., wyjaśnił, że jego pismo z 15 stycznia 2022 r., skierowane do organu, nie dotyczyło kwestii opróżnienia budynku przy ul. [...] w [...] w rozumieniu Prawa budowlanego; dotyczyło natomiast obowiązków gminy wynikających z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ([Dz.U. z 2022 r. poz. 172], dalej uopl), jak i obowiązków gminy wynikających z art. 17 i in. ups, a w tej kwestii Wójt nie zajął żadnego stanowiska. Wskazał, że w sprawie mogą występować przesłanki do ustalenia, że G. R. i D. L. są osobami bezdomnymi. W związku z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z 12 kwietnia 2019 r., o czym Wójt wie, wobec stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...] przebywanie w nim i jego użytkowanie, a więc również zamieszkiwanie w nim, bezpośrednio zagraża życiu lub zdrowiu ludzi i mieniu. Lokal zajmowany przez te osoby nie powinien być traktowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 uopl w zw. z art. 6 pkt 8 in fine ups. Skarżący wskazał, że wobec przyczyn rozwiązania stosunku najmu dotyczącego lokalu przy ul. [...] w [...] z G. R. i D. L. od 1 lutego 2021 r. nie ciąży na nim prawny obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego i pokrycia kosztów przeprowadzki wobec tych osób. Kwestia podjęcia odpowiednich działań w tym zakresie spoczywa na Gminie Siedlce. Podniósł, że okoliczności te były zgłoszone Wójtowi pismem z 13 stycznia 2021 r. z odpowiednim wnioskiem. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalna jest próba przerzucenia przez gminę na niego, jako obywatela, zadań wchodzących w jej zakres obowiązków. Mając na uwadze treść pisma skarżącego z 31 stycznia 2022 r. i wskazane przez niego pismo z 15 stycznia 2022 r., rozważyć należało, czy pisma te były podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że wskazanego pisma skarżącego nie sposób potraktować jako żądania inicjującego postępowanie administracyjne. Świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 102 ust. 1 ups). Pomoc społeczna może być udzielana z urzędu (art. 102 ust. 2 ups). Postępowanie w sprawie o udzielenie świadczenia z pomocy społecznej może być wszczęte na żądanie strony (osoby zainteresowanej świadczeniem). W imieniu strony może działać przedstawiciel (pełnomocnik, przedstawiciel ustawowy). Postępowanie może także być wszczęte z urzędu, jeżeli organ zmierza do wydania decyzji pozytywnej, tj. przyznającej świadczenie, podnoszącej jego wymiar bądź rozszerzającej zakres; w takim przypadku nie wymaga się zgody strony, o której mowa w art. 61 § 2 zd. drugie kpa (C. Martysz, S. Nitecki, G. Szpor, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, s. 309; W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wyd. IV; LEX). Prócz strony, wskazano katalog osób, którym przysługuje tytuł do występowania we własnym imieniu na rzecz strony, lecz wyłącznie w początkowym stadium postępowania (podczas jego wszczynania - inicjatorzy postępowania). Do osób tych zaliczono w art. 102 ust. 1 przedstawiciela ustawowego strony, jeżeli w toku postępowania nie reprezentuje on strony, oraz inną osobę. W takim przypadku na kontynuację postępowania wymaga się zgody strony lub zgody jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli to nie on w imieniu strony wszczynał postępowanie. "Inną osobą" może być dowolna osoba fizyczna, w tym: członek rodziny, pracownik socjalny, nauczyciel, urzędnik organu administracji, lekarz, sąsiad, obywatel zatroskany losem potrzebującego (A. Prekurat, Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, s. 200; I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 388; Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do nowej ustawy o pomocy społecznej, s. 184; W. Maciejko, P. Zaborniak - op. cit.). W tej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte z urzędu. O ile pismo skarżącego należy potraktować jako próbę wszczęcia przez niego, jako inną osobę w rozumieniu art. 102 ust. 1 ups, postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczeń z ustawy o pomocy społecznej na rzecz G. R. i D. L., o tyle wobec braku zgody osób zainteresowanych bezpośrednio przyznaniem ewentualnych świadczeń, która jest warunkiem koniecznym, próba ta okazała się nieskuteczna. Żaden z zainteresowanych nie zainicjował postępowania administracyjnego we własnym zakresie. Tym samym, Sąd I instancji słusznie uznał, że w tej sprawie nie zostało skutecznie wszczęte, a co za tym idzie nie toczy się postępowanie administracyjne, w ramach którego skarżący mógłby domagać się stwierdzenia bezczynności. W konsekwencji, skarga na bezczynność organu administracyjnego jest niedopuszczalna. Mając na uwadze szczególną sytuację, w której lokal zajmowany przez dotychczasowych najemców lokalu stanowiącego własność skarżącego nie jest zdatny do użytku i może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia przebywających w nim osób, należy wskazać, że skarżący może rozważyć wytoczenie powództwa o eksmisję przeciwko swoim dotychczasowym najemcom, a więc dążyć do opróżnienia lokalu na drodze cywilnoprawnej. Sąd powszechny rozważy wówczas, czy zachodzą przesłanki, by zobowiązać organ gminy do zapewnienia lokalu zastępczego osobom podlegającym eksmisji. W zależności od okoliczności sprawy i sytuacji życiowej, miejscem zamieszkania po eksmisji może być lokal socjalny, lokal zamienny lub pomieszczenie tymczasowe. W niektórych sytuacjach eksmisja zostaje przeprowadzona do noclegowni, schroniska dla bezdomnych lub innej placówki zapewniającej miejsca noclegowe, wskazanej przez gminę. O ile sąd cywilny nie musi przyznać lokalu socjalnego osobie, która wynajmowała mieszkanie od tzw. prywatnego właściciela, o tyle przyznanie lokalu socjalnego będzie zależało wówczas od uznania sądu. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.