I OSK 2207/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 180/20 w sprawie ze skargi [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia ulicy do kategorii dróg gminnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 3 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...],[...],[...],[...], [...],[...], [...] na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 28 czerwca 1999 r. nr 144/XII/99 w przedmiocie zaliczenia ulicy do kategorii dróg gminnych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy [...], obejmującej działkę nr [...] obręb [...] oraz zasądził od Gminy Częstochowa (Gmina) na rzecz skarżących solidarnie kwotę 899 (osiemset dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Gmina wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając mu w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2019 r. Dz. U. poz. 2325, ze zm.) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2020 r. Dz. U. poz. 470, ze zm. - zwana dalej "ustawa o drogach publicznych") i uznanie, iż nieważna jest uchwała Rady Miasta Częstochowa z dnia 28 czerwca 1999 r. nr 144/XII/99 co do całej ulicy [...], pomimo iż ewentualne naruszenie prawa dotyczyło tylko jednej działki geodezyjnej, tj. działki nr [...] obręb [...], co oznacza, że istniały ewentualnie podstawy faktyczne i prawne do zakwestionowania jedynie części samego przebiegu drogi gminnej - natomiast co do zasady ulica [...] mogła i może być drogą gminną. Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie od skarżących solidarnie na rzecz Gminy Częstochowa kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Skarga kasacyjna jest oczywiście niezasadna. Spór w sprawie dotyczył zgodności z prawem uchwały Rady Miasta Częstochowa z dnia 28 czerwca 1999 r. nr 144/XII/99. Skarżący wywodzili, że jest ona nieważna w części zaliczającej do dróg publicznych działkę będącą w ich współużytkowaniu wieczystym to jest działkę nr [...]. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko skarżących, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działki stanowiącej własność Skarbu Państwa i objętej prawem współużytkowania wieczystego skarżących podjęta została z istotnym naruszeniem prawa to jest art. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Sposób sformułowana zarzutu kasacyjnego wskazuje, że w ocenie Gminy Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa bowiem istniały przesłanki faktyczne uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały tylko w odniesieniu do jednej działki a nie do zakwestionowania przebiegu całej ulicy. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zarzut naruszenia tego przepisu Gmina powiązała z naruszeniem art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych. Przepisy te stanowią obecnie, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2) a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). W sprawie nie było sporu co do tego, że działka [...] zarówno w dacie podjęcia uchwały jak i obecnie stanowi własność Skarbu Państwa na której ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego. Ustalenia te nie zostały zakwestionowanie w skardze kasacyjnej, Gmina nie wskazywała również, by inny stan prawny obowiązywał w dacie podjęcia uchwały z 28 czerwca 1999 r. Sąd kasacyjny przypomina w tym miejscu, że art. 2a dodany został do ustawy o drogach publicznych ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm., dalej "ustawa nowelizująca"). Zatem w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999 r. dla podjęcia uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych konieczne było nabycie przez gminę prawa własności do nieruchomości, której dotyczyć miała owa uchwała. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że stan prawny, obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, wykluczał możliwość zaliczenia do kategorii dróg publicznych gruntów, które nie stanowiły własności właściwego podmiotu publicznoprawnego. Jak słusznie zwrócili uwagę skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym sentencji wyroku jednoznacznie wskazał, że nieważność uchwały dotyczy tylko jednej działki ewidencyjnej. Również z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że nieważność dotyczy tylko jednej działki. W uzasadnieniu wyroku wskazane zostało "Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, dotyczącej działki, stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego skarżących jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa, a to art. 1 i art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych". Z tych ten względów nie można uznać, by wyrok Sądu pierwszej instancji naruszał przywołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Sąd stwierdził nieważność uchwały jedynie w tej części, która dotyczy działki 813/8. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano, że stan faktyczny uzasadniał stwierdzenie nieważności uchwały co do tej działki . Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Strony postępowania powiadomione o treści art. art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., dalej: "ustawa z 2 marca 2020 r.".) wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W konsekwencji skarga kasacyjna rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a.