I OSK 2192/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Kr 167/24 w sprawie ze skargi Z.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 7 maja 2024 roku sygn. akt III SA/Kr 167/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego. Skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając mu: - na podstawie art. 174 pkt pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania, a to art. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszała: 1. art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., dalej jako: u.p.s.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na błędne przyjęcie, że sytuacja, w której znalazł się skarżący kasacyjnie nie wypełnia znamienia uzasadnionego przypadku, podczas gdy jego sytuacja życiowa w tamtym okresie czasu sprawiła skarżącemu trudności bytowe i uzasadniała przyznanie zasiłku. 2. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 41 u.p.s. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na przekroczone granice uznaniowości i wydanie decyzji w sposób dowolny, w oparciu o niewłaściwie ustalony stan faktyczny; 3. art. 2. ust. 1 u.p.s., art. 3 ust. 3 u.p.s. i art. 3 ust. 4 u.p.s. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na błędne uznanie, że sytuacja, w której znalazł się skarżący kasacyjnie nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia pomocy społecznej, podczas gdy jego sytuacja materialna, rodzinna i zdrowotna przemawiają za uznaniem go za podmiot, którego sytuacja uzasadnia przyznanie pomocy celowej; 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 pkt 3 ustawy z dnia 9 stycznia 2020 r. o dodatkowym rocznym świadczeniu pieniężnym dla emerytów i rencistów (Dz.U. 2020 poz. 321 z późn. zm., dalej jako: u.o.r.s.p.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na wzięcie pod uwagę dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego przy rozpoznawaniu sprawy, podczas gdy świadczenie to miało nie wpływać w żaden sposób na przyznawanie świadczeń pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego naruszenia opisane w pkt 1- 4 miały istotny wpływ na zaskarżony wyrok, albowiem jako główne przesłanki przyznawania świadczenia z pomocy społecznej stanowiły bezpośrednią podstawę jego wydania. Na podstawie ww. zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o pozostawienie temu sądowi orzeczenia o kosztach udzielonej pomocy prawnej z urzędu, której to koszty nie zostały uiszczone ani w całości, ani w części. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. Przed przystąpieniem do ustosunkowania się kolejno do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej przypomnieć należy istotę sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wnioskiem z 8 września 2023 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o udzielenie pomocy finansowej na uregulowanie niedopłaty za czynsz. Do wniosku załączył kopię zaświadczenia wystawionego przez ZUS w dniu 4 września 2023 r. o wysokości otrzymywanej emerytury (do której nabył prawo od 8 listopada 2022 r.) – tj. w kwocie 2 496,17 zł, kopię decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego na okres od 1 maja 2023 r. do dnia 31 października 2023 r. w kwocie 138,74 zł oraz kopię rozliczeń mediów i czynszu wskazujące na niedopłatę w czynszu w kwocie 1 862 zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 11 września 2023 roku oraz zebranej dokumentacji ustalono, że skarżący mieszka sam w dwupokojowym mieszkaniu kwaterunkowym z kuchnią i łazienką. Jest po rozwodzie, ma syna zobowiązanego do alimentacji, który nie utrzymuje z nim kontaktu i nie pomaga finansowo. Skarżący jest osobą w wieku poprodukcyjnym i z uwagi na stan zdrowia nie podejmuje prac dorywczych. Skarżący podał, że pozostaje w stałym, specjalistycznym leczeniu z powodu tętniaka aorty brzusznej, zmian miażdżycowych w tętnicach szyjnych, leczeniu kardiologicznym i urologicznym oraz przyjmuje zalecane leki. Skarżący nie przedłożył faktur potwierdzających ponoszone wydatki na leczenie. Ustalono, że łączny dochód skarżącego wynosi 2 634,91 zł. Skarżący poinformował, że 8 września 2023 r. uregulował zaległości czynszowe w kwocie 1 862 zł, aby móc złożyć wniosek o obniżenie stawki czynszu. Decyzją z [...] października 2023 r. organ odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że dochodem skarżącego w sierpniu 2023 r. (tj. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku) była emerytura z ZUS w kwocie 2 496,17 zł oraz dodatek mieszkaniowy z UMK w kwocie 138,74 zł. Tym samym łączny dochód wynosił 2 634,91 zł i znacznie przekroczył ustawowe kryterium dochodowe (776 zł) uprawniające do przyznania pomocy. Dalej organ wskazał, że nie zachodzą także szczególnie uzasadnione przypadki pozwalające przyznać skarżącemu pomoc w myśl art. 41 u.p.s. Organ zaakcentował, że skarżący pobiera emeryturę z ZUS w kwocie znacznie przekraczającej ustawowe kryterium dochodowe, a we wrześniu 2023 r. została mu wypłacona tzw. "14 emerytura", która nie wlicza się do dochodu. W ocenie organu, wypłacone świadczenie stanowiło środki, z których skarżący był w stanie samodzielnie uregulować opłatę za czynsz. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący wyjaśnił, że nie złożył do Zarządu Budynku Komunalnych wniosku o obniżenie czynszu z powodu istnienia niedopłaty, którą obowiązany był uregulować, co też nastąpiło we wrześniu uruchamiając jednocześnie możliwość obniżenia czynszu. W uzupełnieniu odwołania skarżący podniósł, że w piśmie z maja 2022 r. w związku z ubieganiem się o obniżkę czynszu wzywano go o informacje w zakresie tak szerokich danych osobowych, że spowodowało to u niego duży dyskomfort i obawy, w jakim celu takie dane zostaną wykorzystywane. Do odwołania skarżący dołączył pismo Zarządu Budynków Komunalnych w Krakowie z 31 maja 2022 r. informujące o obniżeniu czynszu o 70 % na okres 12 miesięcy począwszy od 1 czerwca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2023 r. (znak [...]) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. W skardze na opisaną wyżej decyzję skarżący zarzucił naruszenie prawa, w tym naruszenie dóbr osobistych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie domagało się jej oddalenia, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że ogół przedstawionych okoliczności nakazywał uznać, że nie istnieją podstawy do sfinansowania powstałej należności czynszowej w ramach specjalnego zasiłku celowego a orzekające w sprawie organy administracji zasadnie przyjęły, że ocenę złożonego przez skarżącego wniosku obejmującego żądanie sfinansowania niedopłaty czynszowej – rozpatrywać należało w kontekście przesłanek określonych art. 41 pkt 1 u.p.s. Sąd wskazał, że specjalny zasiłek celowy powinien być traktowany, jako wyjątkowa, szczególna pomoc doraźna na konkretny cel bytowy, w sytuacji, gdy uzyskiwany dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, a nie jest możliwe uzyskanie potrzebnych środków w ramach własnych działań strony i zwyczajnych świadczeń z pomocy społecznej. Nadto wyjaśnił, że uznanie administracyjne obejmuje zarówno ocenę warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również kwestię wysokości udzielanego wsparcia. Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny zarzutów wywiedzionych w sprawie miał na uwadze, że przepis art. 41 pkt 1 u.p.s. stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Ze względu na redakcję przepisu, należy zwrócić uwagę na charakter nadany mu przez ustawodawcę, co ma wpływ na sposób stosowania, a w konsekwencji zakres kontroli sądowej. Po pierwsze, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Po drugie, przesłanka przyznania specjalnego zasiłku celowego została sformułowana przez posłużenie się zwrotem o charakterze klauzuli generalnej "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zwrot tego rodzaju stanowi skierowany do organu stosującego prawo nakaz dokonania oceny stanu faktycznego przez pryzmat kryterium o charakterze wartościującym, uzasadnieniem przyznania tego rodzaju zasiłku mają być okoliczności szczególne, wyróżniające dany przypadek na tle innych przypadków, w których strony ubiegają się o udzielenie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego. O szczególnym charakterze mogą rozstrzygać kwestie podmiotowe, rodzaj potrzeby czy jakiekolwiek inne względy, które na tle innych przypadków będą daną sytuację wyróżniać, dawać podstawę do uznania za krytyczną i kwalifikować do przyznania wsparcia. Katalog tych względów nie został normatywnie wyznaczony, ocena w kategoriach "szczególnie uzasadnionego przypadku" należy do organów orzekających o przyznaniu pomocy. Kontrola sądu sprowadza się zaś do prawidłowości przeprowadzonej oceny, dopuszczalności zastosowanych kryteriów, spójności i kompletności argumentacji. Decyzja oparta na zasadzie uznania i z powołaniem się na klauzulę generalną nie może mieć charakteru arbitralnego, ale niezależnie od przyznanej organom swobody musi mieścić się w granicach porządku prawnego i jego aksjologii. Stanowisko Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości zastosowania w sprawie art. 41 pkt 1 u.p.s. jest trafne i Naczelny Sąd Administracyjny je podziela. Skarżący wnioskował o przyznanie zasiłku celowego na uregulowanie niedopłaty za czynsz. Przesłanki do przyznania specjalnego zasiłku celowego zostały przez organy rozważone. W tym zakresie ustalono i przyjęto, że żadna z potrzeb nie odpowiada kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku". Po pierwsze, skarżący uzyskuje stały dochód w postaci emerytury z ZUS w kwocie 2496,17 zł. Jest to kwota ponad trzykrotnie przekraczająca kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Po drugie, jak wynika z akt sprawy skarżący przedłożył dokument, z którego wynika, że uregulował już zaległość w opłatach za czynsz (tj. 1862 zł). Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż w ramach specjalnego zasiłku celowego nie można pokryć wydatków na potrzeby już zaspokojone (por. wyr. NSA z 30.10.2008 r., sygn. akt I OSK 1790/07), czy też zapewniać stałego źródła utrzymania. Ma on bowiem charakter szczególnej pomocy doraźnej. Jak przy tym trafnie podkreślał NSA w wyroku z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 431/20 "szczególnie uzasadniony przypadek" musi być to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje bowiem, że przyznanie pomocy takim osobom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga wystąpienia właśnie wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej rozpoznający wniosek o analizowane świadczenie zobligowany jest również wziąć pod uwagę wielkość przyznanych z budżetu państwa środków finansowych oraz liczbę osób uprawnionych do korzystania z pomocy społecznej, w tym przede wszystkim osób, których dochód jest niższy, niż ustawowe kryterium dochodowe. Nie negując trudnej sytuacji życiowej skarżącego, na którą składają się liczne problemy zdrowotne, obciążenia dochodu oraz brak wsparcia ze strony rodziny, podkreślić należy, że te okoliczności, jakkolwiek uzasadniające poszukiwanie przez skarżącego wsparcia, nie wskazują na wyjątkowość sytuacji, w jakiej skarżący się znalazł. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w niniejszej sprawie organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), w zakresie wystarczającym do oceny zaistnienia przesłanki określonej w art. 41 u.p.s. Argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej nie dostarcza podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji. Za nieuzasadnione należy również uznać wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Przepisy te nie mogły zostać naruszone przez odmowę przyznania przedmiotowego specjalnego zasiłku celowego. Określają one bowiem cele jakim ma służyć pomoc społeczna oraz przesłanki jej przyznania. Negatywne załatwienie wniosku osoby ubiegającej się o uzyskanie świadczeń z pomocy społecznej w żadnym wypadku nie narusza ogólnych (ustrojowych) zasad dotyczących przyznawania pomocy, a świadczy jedynie o braku w konkretnym przypadku podstaw do zrealizowania przez wnioskodawcę uprawnień przewidzianych w ustawie. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 8 pkt 3 u.o.r.s.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na wzięcie pod uwagę dodatkowego rocznego świadczenia pieniężnego przy rozpoznawaniu sprawy wskazać należy, że nie mógł on odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organy obliczając dochód skarżącego wzięły pod uwagę jedynie stałą emeryturę z ZUS w kwocie 2496,10 zł oraz przyznany do 31 października 2023 r. dodatek mieszkaniowy w kwocie 138,74 zł. Wbrew stanowisku skarżącego dodatkowa tzw. "14 emerytura", zgodnie z ww. przepisem nie została wliczona do dochodu skarżącego. Organ stwierdził jedynie, że w jego ocenie wypłacone świadczenie prawdopodobnie stanowiło środki, z których skarżący był w stanie samodzielnie uregulować niedopłatę za czynsz. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącego z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).